十二屆全國人大二次會議政府工作報告學(xué)習(xí)問答
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84.如何加強生態(tài)保護？
生態(tài)保護與建設(shè)是生態(tài)文明的重要組成部分，也是提高環(huán)境承載能力的前提。當前，我國生態(tài)形勢依然十分嚴峻，水土流失和土地沙化威脅著國家生態(tài)安全。歷史和現(xiàn)實告訴我們，生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。維護生態(tài)安全，貴在實踐、重在落實。今年的主要任務(wù)是：
一、全面完成重點生態(tài)工程建設(shè)任務(wù)
在鞏固退耕還林還草成果的同時，啟動重點地區(qū)新一輪退耕還林還草工程，今年擬安排500萬畝。制定完善工程管理和檢查考核辦法，進一步強化工程管理，確保工程建設(shè)質(zhì)量。抓好天然林資源保護工程森林管護和后備資源培育，繼續(xù)創(chuàng)新工程管理，推動天保工程區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。加快推進三北、長江等防護林體系工程建設(shè)，推進百萬畝人工林基地和黃土高原地區(qū)綜合治理林業(yè)示范縣建設(shè)。林業(yè)主管部門要與各地簽訂落實防沙治沙目標責任，完成京津風沙源和石漠化治理工程林業(yè)建設(shè)任務(wù)，抓好沙化土地封禁保護補助試點、第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測工作。認真實施青海三江源生態(tài)保護和建設(shè)二期工程。加快推進全國木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)，出臺《國家儲備林管理辦法》，劃定國家儲備林1500萬畝。做好濕地生態(tài)補償、退耕還濕、濕地保護獎勵補助工作，搞好沙化土地封禁保護試點。
二、加強生態(tài)保護的制度建設(shè)
重點推進國有林場、國有林區(qū)和集體林權(quán)制度三大改革。完善林業(yè)扶持政策，充分調(diào)動各方面造林育林護林積極性，進一步完善好落實好強林惠林政策，逐步實行惠及所有造林主體的普惠制補貼政策，擴大造林補貼和重點工程造林投資規(guī)模，提高森林生態(tài)效益補償標準，發(fā)展林權(quán)抵押貸款。加強造林和森林經(jīng)營，增強森林生態(tài)功能，加快推進西北、西南等干旱半干旱地區(qū)和其他立地條件差的地區(qū)的造林綠化，加快編制全國森林經(jīng)營中長期規(guī)劃，加大森林經(jīng)營質(zhì)量監(jiān)管和考核評價力度。進一步完善天然林保護工程政策，抓好重點國有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐試點。
三、探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補償機制
生態(tài)補償是通過經(jīng)濟手段，體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能價值的重要環(huán)境經(jīng)濟政策，通過國家財政投人和建立生態(tài)受益方責任制度，不斷增強生態(tài)服務(wù)功能供給地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。建立生態(tài)補償機制目前尚處探索階段，總的原則是，誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償，推動建立開發(fā)與保護地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)受益與生態(tài)保護地區(qū)之間的生態(tài)補償機制。今后的方向是，以自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)為重點，建立基于主體功能區(qū)的生態(tài)補償機制；以跨界流域為重點，基于跨界斷面水質(zhì)目標考核，建立流域生態(tài)補償機制；以礦產(chǎn)資源開發(fā)為重點，建立資源開發(fā)的生態(tài)恢復(fù)補償機制；以生態(tài)公益林為重點，探索建立森林、草地、濕地、水資源等生態(tài)效益補償機制。（范必
85.如何推進政府依法行政？
依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標志。黨的十八屆三中全會明確提出推進法治中國建設(shè)，指出建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。多年來，我國依法行政有序推進、進展明顯。政府法制建設(shè)得到加強，立法質(zhì)量不斷提高；行政執(zhí)法體系逐步健全，執(zhí)法力度加大；行政體制改革穩(wěn)步推進，政府職能和管理方式加快轉(zhuǎn)變；各級政府依法行政能力大幅提高。但應(yīng)該看到，與建設(shè)社會主義法治國家需要和人民群眾期待相比，我國依法行政仍存在一些亟待解決的問題。一是法制仍不健全，部分領(lǐng)域存在無法可依現(xiàn)象，一些法律法規(guī)過于原則、缺乏操作性，法律之間協(xié)調(diào)性差、有的互相沖突抵觸，部門立法弊端突出。二是執(zhí)法不規(guī)范，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象依然存在，執(zhí)法自由裁量權(quán)大、隨意性大，多頭執(zhí)法問題突出。三是對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約機制還不健全，權(quán)力與利益掛鉤、與責任脫鉤的問題沒有完全解決。四是一些行政機關(guān)工作人員法制觀念淡薄、不依法辦事的問題還比較突出。推進依法行政，必須從當前突出問題入手，重點抓好以下幾個方面：
一、做好立法工作，加強制度建設(shè)
依法行政首先要解決有法可依的問題，在此基礎(chǔ)上，不斷提高立法水平。要按照有利于激發(fā)社會活力和競爭力、維護公平正義、規(guī)范權(quán)力運行的要求，加強和改進政府立法和制度建設(shè)。首先，堅持依法立法。要嚴格按照法定權(quán)限和法定程序立法，提高立法的規(guī)范性和法制化水平，堅決克服部門利益，消除借立法之機謀取私利、損害公民和市場主體合法權(quán)益的行為。進一步完善規(guī)范性文件、重大決策的合法性審查制度，確保法制有章可循。其次，堅持科學(xué)立法。要正確認識和把握經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)時代和形勢變化要求，提高立法針對性、系統(tǒng)性和可操作性。進一步完善立法規(guī)劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，保證法律制度和政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性。再次，堅持民主立法。要開門立法，拓展人民有序參與立法的途徑，以法律作為社會認同的最大公約數(shù)，形成全社會一體遵行的規(guī)則。當前，要根據(jù)轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的需要，凡是涉及現(xiàn)行法律需要修訂的，抓緊研究提出修訂議案，涉及行政法規(guī)需要修改的，抓緊修改完善。
二、強化執(zhí)法，提高執(zhí)法效能
行政執(zhí)法是行政機關(guān)大量和經(jīng)常性的管理活動，是推進依法行政的重要環(huán)節(jié)。這不僅是政府自身行為規(guī)范和行政效能問題，更涉及到能否為經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活創(chuàng)造良好環(huán)境。要切實解決行政執(zhí)法不規(guī)范、多頭執(zhí)法、執(zhí)法增加企業(yè)和群眾負擔和擾民等問題。首先，要深化行政執(zhí)法體制改革。要以建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制為目標，橫向上厘清執(zhí)法機關(guān)權(quán)限，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，深入推進綜合執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法機構(gòu)的精簡統(tǒng)一；縱向上根據(jù)不同層級政府的職能和事權(quán)，合理配置執(zhí)法力量，減少行政執(zhí)法層級，推進執(zhí)法重心下移，提高基層政府執(zhí)法能力。其次，要完善執(zhí)法程序。行政執(zhí)法要重規(guī)則、重機制。要針對行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收等執(zhí)法行為，制定具體執(zhí)法細則和操作流程，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理、執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)等制度，規(guī)范行政執(zhí)法文書，保障行政相對人的合法權(quán)益。完善對不規(guī)范執(zhí)行和執(zhí)法違法的問責制度。再次，要創(chuàng)新執(zhí)法方式。建立一套科學(xué)的抽查制度、責任追溯制度，不再搞“突擊式”、“運動式”執(zhí)法，規(guī)范自由裁量權(quán)，克服隨意性。有了科學(xué)的行政執(zhí)法規(guī)則和機制，一些具體專業(yè)技術(shù)性工作，可以委托第三方、用購買服務(wù)的形式去做。同時，還要發(fā)揮好行業(yè)組織、基層群眾自治組織的作用，逐步把一些遵紀守法、規(guī)范行為的管理工作交給他們?nèi)マk。
三、完善監(jiān)督，加強對權(quán)力的制約
權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。依法行政必須強化對行政權(quán)力的監(jiān)督。只有創(chuàng)造條件讓人民群眾有效監(jiān)督政府，政府才不會懈怠，政府工作人員才不會濫用手中的權(quán)力。首先，要健全行政決策監(jiān)督和責任追究制度。完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機制。明確決策權(quán)限，完善和遵守行政決策程序，堅持重大問題集體決策制度、專家咨詢論證制度、社會公示和聽證制度。要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立并落實決策責任制度，對超越權(quán)限、違反程序決策造成重大損失的，要嚴肅追究決策者的責任。其次，要全面推進政務(wù)公開。讓權(quán)力在陽光下運行，是現(xiàn)代政府的重要特征。推進政務(wù)公開，就是讓所有政府信息都及時、準確、全面、具體地公開，讓老百姓看得懂、用得上。特別是要推進權(quán)力清單公開，各級政府都要把自身的權(quán)力曬出來，請人民群眾監(jiān)督，這樣才能形成公平透明的市場環(huán)境。還要深入推進辦事公開。所有面向社會服務(wù)的政府部門以及醫(yī)院、學(xué)校、公交、公用事業(yè)等公共單位，都要全面推進辦事公開制度，向老百姓提供高效便民的服務(wù)。同時，依法公開辦事的依據(jù)、流程和結(jié)果，利用公共媒體、互聯(lián)網(wǎng)、公告欄、電話咨詢等各種方式，實現(xiàn)辦事項目有關(guān)信息的充分告知，便于群眾知情、參與和監(jiān)督。再次，加強審計、監(jiān)察。審計、監(jiān)察等部門依法獨立行使專門監(jiān)督，是法律賦予的權(quán)力。各級政府要支持審計、監(jiān)察部門依法獨立行使監(jiān)督權(quán)。審計部門是公共資金的守護者，要著力加強財政專項資金和預(yù)算執(zhí)行審計、重大投資項目審計、金融審計、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計等工作，加強社保基金、住房公積金、扶貧救災(zāi)等公共資金的審計工作。監(jiān)察部門是制約權(quán)力濫用的“緊箍咒”，要進一步加強執(zhí)法監(jiān)察，積極推進行政問責和績效管理監(jiān)察，嚴肅查處有令不行、有禁不止和失職瀆職等行為。
四、深入宣傳教育，強化公務(wù)員依法行政意識
依法行政需要人民群眾的監(jiān)督與支持，需要政府工作人員的身體力行，共同創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。要精心組織普法活動，采取多種形式在全社會開展法制宣傳教育，積極營造遵法、守法、依法辦事的良好環(huán)境，逐步形成與依法行政相適應(yīng)的社會氛圍。把法治宣傳教育與法治實踐相結(jié)合，有針對性地開展依法行政活動，在實踐中提高全社會依法行政水平，提高公民法治意識。廣大公務(wù)員樹立法治觀念和依法行政，對全社會具有重要的引導(dǎo)和示范意義。要加強公務(wù)員法治教育和法治實踐訓(xùn)練，教育廣大公務(wù)員牢固樹立憲法和法律觀念，加強法律知識學(xué)習(xí)，增強法律素養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)，提高依法決策、依法行政、依法管理的能力和水平。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要正確看待和運用手中權(quán)力，帶頭學(xué)法、守法、用法，善于運用法律手段解決各種問題和矛盾，決不能以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)廢法。（冷云生）
86.如何建設(shè)創(chuàng)新政府？
李克強總理在報告中提出了建立法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府新的要求。在市場經(jīng)濟條件下，建設(shè)創(chuàng)新政府，核心就是轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變管理理念和方式，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，實際上這也是政府管理適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。建設(shè)創(chuàng)新政府，要抓好以下三個方面：
一、大力推進簡政放權(quán)
2014年要抓好兩件事，一是深化行政審批制度改革，取消下放審批事項，二是全面實施工商登記制度改革，簡化和放松市場對主體準入的管制，降低準入門檻。今年簡政放權(quán)的力度不能減，要一鼓作氣，盡量往前趕，爭取把本屆政府減少1/3審批事項的目標任務(wù)在今年大部分完成。取消下放審批事項，不僅看數(shù)量，還要重質(zhì)量，要把那些含金量高的、管用的，能真正激發(fā)市場活力的直接放給市場、放給企業(yè)。特別要下決心最大限度減少對投資項目的審批，同時取消下放、簡化和規(guī)范投資前置性審批。
要全面清理取消非行政許可審批事項。現(xiàn)在國務(wù)院部門實施的非行政許可審批還有405項，地方政府可能更多。這些非行政許可審批，有合理的，也有不合理的。主要是現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展中不斷出現(xiàn)新情況，有關(guān)部門認為需要管理，就用紅頭文件來規(guī)定。還有省級政府部門、市縣級政府，按規(guī)定沒有行政審批設(shè)定權(quán)，也用“紅頭文件”設(shè)定了許多管理事項。今年要對各類非行政許可審批事項和各級政府用紅頭文件設(shè)置實施的管理事項進行全面清理，原則上一律取消。確需保留的，要按行政許可法的要求和規(guī)定程序，調(diào)整為行政許可。今后不許再設(shè)置非行政許可審批事項，凡增加公民、法人義務(wù)和責任的事項，必須通過法定程序、以法定形式設(shè)定。
對保留的行政審批事項，要公布目錄清單，一律向社會公開，依法規(guī)范管理，接受社會監(jiān)督。對那些群眾意見大、又不利于激發(fā)市場活力的，還是要繼續(xù)取消下放。清單之外，一律不得實施行政審批。實際上這也是向“負面清單”管理模式逐步推進，清單之外，“法無禁止即可為”，企業(yè)只要按法定程序注冊登記，即可開展投資和經(jīng)營活動。而對政府來說，則是“法無授權(quán)不可為”，不能隨意干預(yù)市場和企業(yè)經(jīng)營。還要進一步規(guī)范行政審批過程的管理，盡量簡化程序。國務(wù)院部門也要逐步實行一個窗口對外、“一站式”服務(wù)，公開申請條件、審批程序和時限，簡化審批流程，提高服務(wù)效率。
在全面實施工商登記制度改革方面，黨的十八屆二中全會和新一屆國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案已經(jīng)明確提出了這方面的要求，去年國務(wù)院和各地也做大量工作。今年要重點抓好三方面工作：一是注冊資本由實繳登記制改為認繳登記制。實行公司股東（發(fā)起人）自主約定認繳出資額、出資方式、出資期限等，并由其對繳納出資情況真實性、合法性負責的制度。注冊公司時股東（發(fā)起人）只需向政府工商管理機關(guān)登記認繳的出資總額或股東認購的股本總額，作為企業(yè)的注冊資本。有限責任公司的股東以其認繳的出資額為限對公司承擔責任，股份有限公司的股東以其認購的股份為公司承擔責任。公司實收資本不再作為工商登記事項。放寬注冊資本登記條件。除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，取消有限責任公司最低注冊資本3萬元、一人有限責任公司最低注冊資本10萬元、股份有限公司最低注冊資本500萬元的限制。不再限制公司設(shè)立時股東（發(fā)起人）首次出資比例和繳足出資的期限。公司登記時無需提交驗資報告。
二是由“先證后照”改為“先照后證”。通過改革，除涉及國家安全、公民生命財產(chǎn)安全等外，不再實行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動。對從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，持營業(yè)執(zhí)照和有關(guān)材料向主管部門申請許可。由于許多前置性審批是法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)置的，所以這項改革需要對有關(guān)法律法規(guī)進行修改。
三是將企業(yè)年度檢驗制度改為年度報告公示制度。企業(yè)按制度在規(guī)定期限內(nèi)將規(guī)定的內(nèi)容，通過市場主體停用公示系統(tǒng)向工商行政管理機關(guān)報送制度報告，并向社會公示，任何單位和個人均可查詢。企業(yè)對制度報告的真實性、合法性負責。工商行政管理機關(guān)可對企業(yè)年度報告公示的內(nèi)容進行抽查。一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)制度報告不真實，就要依法予以處罰。還要建立健全經(jīng)營異常名錄和黑名單制度，把有問題企業(yè)和違法經(jīng)營者列進去進行重點監(jiān)管。
二、大力推進購買服務(wù)
政府向社會購買服務(wù)，這是一項重要改革，就是發(fā)揮市場機制作用，把政府向社會公眾提供的部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。這樣可以有效動員社會力量，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)提供主體和提供方式多樣化，并且可以整合利用社會資源，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效能。
凡適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務(wù)，教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)，都可以通過委托、承包、采購等方式交給有資質(zhì)、有條件的社會組織、企業(yè)等社會力量承擔。政府等公共機構(gòu)后勤等服務(wù)也應(yīng)逐步實現(xiàn)市場化、社會化提供。各部門、各級政府要按照有利于轉(zhuǎn)變職能，有利于降低成本，有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益的原則，研究制定向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，在試點的基礎(chǔ)上，及時動態(tài)調(diào)整，逐步擴大范圍。按照公開、公平、公正原則，建立健全政府向社會力量購買服務(wù)機制，及時、充分向社會公布購買的服務(wù)項目。按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式確定承接主體，并實行合同管理，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和違約責任等。同時要加強政府向社會力量購買服務(wù)的績效管理，嚴格績效評價機制。建立健全第三方評審機制，評價結(jié)果向社會公布，并作為以后政府向社會力量購買服務(wù)預(yù)算和選擇承接主體的重要參考依據(jù)。
在我國，事業(yè)單位是公共服務(wù)的重要承擔者。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，加大購買公共服務(wù)的要求，加快推進事業(yè)單位改革。逐步建立養(yǎng)事但盡量少直接養(yǎng)人、少養(yǎng)機構(gòu)機制，進而努力做到不直接養(yǎng)人、不養(yǎng)機構(gòu)。按照這個思路，對現(xiàn)有事業(yè)單位，即存量部分，要積極穩(wěn)妥地逐步改、實行預(yù)算管理；對新增公共服務(wù)事項，即增量部分，適合購買服務(wù)的就一步改到位，不再增加機構(gòu)和人員。改革后，政府可與這些機構(gòu)建立新型的合作或說是契約關(guān)系。這樣就可以在公共服務(wù)領(lǐng)域更多引入市場機制，增加政府和人民群眾的選擇性，提高服務(wù)質(zhì)量和效能。
三、進一步優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置
要按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，優(yōu)化政府職能配置和機構(gòu)設(shè)置，也包括部門內(nèi)的機構(gòu)設(shè)置。特別是推進簡政放權(quán)、推行購買服務(wù)，取得成效后必然引起政府職能結(jié)構(gòu)變化，政府機構(gòu)、工作流程、管理方式都應(yīng)進行相應(yīng)調(diào)整，否則就會出現(xiàn)新的職能交叉、權(quán)責脫節(jié)、運行不暢、效率低下問題，出現(xiàn)新的有些人沒事做、有些事沒有做現(xiàn)象。在改革過程中，要適時推進政府組織機構(gòu)優(yōu)化，不失時機地推進大部門制改革，在部門內(nèi)部推進大司處制，減少部門之間和部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職責交叉，完善職責體系。同時要嚴格控制機構(gòu)編制，把該減的堅決減下來，嚴控財政供養(yǎng)人員總量，該加強的可通過機構(gòu)編制結(jié)構(gòu)調(diào)劑解決，要使政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化與簡政放權(quán)、購買服務(wù)相協(xié)調(diào)、相促進，鞏固并不斷擴大創(chuàng)新政府建設(shè)的成果。（鄧文奎）