中國(guó)目前在法律上并沒有賦予地方政府舉債權(quán)，但實(shí)際上卻存在著較為嚴(yán)重的基層債務(wù)問題。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國(guó)近40%的縣一般預(yù)算均呈赤字狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)凈負(fù)債超過2300億元，村級(jí)負(fù)債則超過 2500億元。
財(cái)政部財(cái)科所李全在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)解釋，當(dāng)前我國(guó)《預(yù)算法》中規(guī)定,地方政府不得直接發(fā)行政府債券。我國(guó)政府債券都是以國(guó)債名義發(fā)行的，中央政府為發(fā)行主體。但在實(shí)際情況下，地方政府卻通過“變相”的途徑隱性借債。
近年來(lái)由于實(shí)施積極的財(cái)政政策，國(guó)債發(fā)行規(guī)模有較大幅度的提高。中央政府不僅自己直接發(fā)行國(guó)債，還以國(guó)債名義代為地方政府發(fā)行債券。中央政府的國(guó)債收入，除了中央直接支出外，有相當(dāng)規(guī)模轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。這是地方“變相”發(fā)債的首要途徑，此種現(xiàn)象從上個(gè)世紀(jì)90年代初期開始,在1995、1996年達(dá)到高峰。
與此同時(shí)，地方政府通過中央政府辦理的外國(guó)政府貸款和國(guó)際貨幣基金組織貸款數(shù)額也逐年增多。目前，中央政府的國(guó)債(內(nèi)債和外債)有約50%由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任。“這些貸款利率低、還款期長(zhǎng)、條件優(yōu)惠。而當(dāng)前一些地方政府又陷入入不敷出、對(duì)資金需求強(qiáng)烈的境地?！崩钊f(shuō)。
有數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)每年還以200多億元的速度在遞增，為了改善地方基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展,利用外資和國(guó)債資金的規(guī)模成了評(píng)價(jià)地方政府政績(jī)的重要指標(biāo)。政府外債和國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金本息是以上級(jí)政府扣款的形式來(lái)償還，地方政府直接承擔(dān)償債責(zé)任，因而面臨沉重的債務(wù)壓力和擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。
除了以上中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)的方式，中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的項(xiàng)目貸款也是另一種地方負(fù)債的形式。
中央財(cái)政為提高財(cái)政資金的使用效率，通常對(duì)一些適宜地方管理但屬于中央宏觀調(diào)控的政策性項(xiàng)目支出，采用對(duì)地方政府項(xiàng)目貸款管理的辦法,如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款。這部分資金構(gòu)成地方政府對(duì)中央政府的負(fù)債。
此外，財(cái)政體制因素，地方公共部門債務(wù)轉(zhuǎn)化和因承擔(dān)道義義務(wù)形成的債務(wù)，也同時(shí)增加了地方負(fù)債的壓力。最典型的有兩類:一是地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)等因素使地方財(cái)政承擔(dān)著連帶責(zé)任。二是地方金融風(fēng)險(xiǎn)。地方金融風(fēng)險(xiǎn)在一定條件下會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái),一些地方金融機(jī)構(gòu)等投融資組織違規(guī)拆借、高息攬儲(chǔ)，地方銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的損失進(jìn)一步加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
案發(fā)于1999年的“廣東國(guó)投破產(chǎn)案”是我國(guó)首例非銀行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案，也是企業(yè)破產(chǎn)促使地方財(cái)政承擔(dān)著連帶責(zé)任的典型事件。此案件涉及款項(xiàng)496億元，也是亞洲金融危機(jī)背景下爆發(fā)的地方財(cái)務(wù)“窟窿”大事件。
此前，財(cái)政部科研所副所長(zhǎng)劉尚希研究員按照財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，對(duì)中國(guó)截至2004年的公共債務(wù)進(jìn)行了全面測(cè)算。測(cè)算結(jié)果，全部政府負(fù)債規(guī)?；?yàn)?2.4469萬(wàn)億元,占2004年中國(guó)名義GDP初步核算值的91.18%。
發(fā)債僅能解決地方財(cái)政一時(shí)之需
本報(bào)記者陳黛發(fā)自北京 從1994年開始的分稅制改革一直在力圖扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重過低的局面。在實(shí)施分稅制以后，中央財(cái)政增長(zhǎng)迅速，到2000年，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重首次突破了一半，達(dá)到了52.2%。但與此相對(duì)應(yīng)的是，地方財(cái)政支出比例仍維持在高位。
“允許地方發(fā)債只能解決地方政府的一時(shí)財(cái)力之需，解決的是部分財(cái)權(quán)問題，因?yàn)閷?duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，最大的收入還是來(lái)源于稅費(fèi)收入?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示。
“所以，發(fā)債籌集來(lái)的資金應(yīng)該是用于民生改善，用于地方發(fā)展急需的項(xiàng)目，而不能是單純的政府?dāng)U張性投資，更不能與民爭(zhēng)利?！睂?duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院丁建臣教授向本報(bào)表示。
他認(rèn)為，在政府職能面臨轉(zhuǎn)變，需要逐步從一些盈利行業(yè)退出的大環(huán)境下，更要警惕地方政府用發(fā)債籌集到的資金再次違規(guī)進(jìn)入“暴利”領(lǐng)域。
從近年來(lái)地方政府的債務(wù)情況來(lái)看，有相當(dāng)一部分是用于了城市建設(shè)，但也有由于投入到“形象工程”而造成的負(fù)債累累。建設(shè)部的一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)就證明了這一點(diǎn)：在所有的拖欠農(nóng)民工工資的工程中，政府工程拖欠居然占了50%以上比例。
既然是發(fā)債，就會(huì)有必須要償還的一天，政府的信用也將在那時(shí)發(fā)揮作用。這樣，如何抵押擔(dān)保，也就成為一個(gè)需要考慮的重要問題。因?yàn)楫?dāng)?shù)胤絺撾x了監(jiān)督和控制的時(shí)候，不但會(huì)導(dǎo)致政府信用危機(jī)，還會(huì)危及到整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定。
“目前的政府信用程度可以說(shuō)是很低的，從違規(guī)擔(dān)保貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等方面都可以看得出來(lái)?！倍〗ǔ冀淌趯?duì)此直言不諱。
在中國(guó)市場(chǎng)發(fā)育不夠充分、信用關(guān)系還不夠規(guī)范的情況下，發(fā)債自然需要附加更多的制約條件。為此，趙全厚建議，第一批試點(diǎn)城市應(yīng)該是在直轄市、省級(jí)政府和發(fā)達(dá)的中等城市這個(gè)范圍，“因?yàn)檫@種政府財(cái)政能力強(qiáng)，信用程度高，也具備償債能力，能夠在初期起到很好的榜樣作用。”
“政府可以將有收入項(xiàng)目的一部分收入做抵押，如一段高速公路的收費(fèi)收入等，償債能力應(yīng)該是能夠保證的?！倍〗ǔ颊J(rèn)為，償債的壓力也會(huì)讓政府考慮資金的使用效率和效益，同時(shí)會(huì)在裁減機(jī)構(gòu)臃腫人員和開源節(jié)流等方面想辦法。（本報(bào)記者宋蕾發(fā)自北京）
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