——在“中國(guó)農(nóng)村改革的新起點(diǎn)：基本公共服務(wù)均等化
與城鄉(xiāng)一體化”國(guó)際論壇上的開(kāi)幕式演講
遲福林 中改院院長(zhǎng)
2008年12月6日
今年是我國(guó)改革開(kāi)放30年。30年前，從農(nóng)村起步的改革取得歷史性突破；30年后，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新矛盾和新挑戰(zhàn)，面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊，我國(guó)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為新階段農(nóng)村改革的基本目標(biāo)，作為擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重大舉措。
經(jīng)過(guò)30年的改革發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始由以解決溫飽為主要任務(wù)的生存型社會(huì)向以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡。這個(gè)歷史性過(guò)渡，使全社會(huì)的“生存性”壓力逐步減弱，“發(fā)展性”壓力日益凸顯。其中，全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為新階段的突出矛盾。在這個(gè)特定背景下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要任務(wù)。
一、保障農(nóng)民自身發(fā)展權(quán)益重在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)和保障農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益。新階段農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益集中體現(xiàn)在廣大農(nóng)民的發(fā)展能力與發(fā)展機(jī)會(huì)上，這與義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)直接相關(guān)。
1．保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)益直接依賴于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的大國(guó)。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為加速推進(jìn)工業(yè)化，長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和政策。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要不是依靠公共財(cái)政，而是依靠農(nóng)民自己。由此，造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，并形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡。改革開(kāi)放以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給體制尚未改變，加之地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的財(cái)力，使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村新貧困的形成同基本公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失直接相關(guān)。2003年第三次全國(guó)衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一的農(nóng)村貧困人口都是因病致貧。在一些貧困地區(qū)，教育負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為致貧的主要原因之一。特別是農(nóng)村家庭，教育花費(fèi)是他們的“頭號(hào)”家庭開(kāi)支。近幾年，政府教育支出的明顯增加對(duì)減少貧困具有重大作用。有研究發(fā)現(xiàn)，每一萬(wàn)元的教育投入可以使12個(gè)人脫貧；在西部地區(qū)的效果更加明顯，可以使19個(gè)人脫貧。由此可見(jiàn)，保障廣大農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益直接依賴于基本公共服務(wù)。
2．保障農(nóng)民自身發(fā)展權(quán)益關(guān)鍵在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度
由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平可以有差別，但制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。未來(lái)5～10年，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)按照“完善體系、對(duì)接制度、提高水平、重點(diǎn)支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度。具體建議是：
第一步，完善體系，盡快實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)村基本公共服務(wù)體系在1～2年內(nèi)建立起來(lái)。
第二步，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，即鼓勵(lì)有條件的地區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)，率先把農(nóng)村居民全部納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障范圍；在中等發(fā)達(dá)地區(qū)，加快提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，為城鄉(xiāng)制度對(duì)接創(chuàng)造條件，即在統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度之前，可先出臺(tái)過(guò)渡性辦法，預(yù)留城鄉(xiāng)制度對(duì)接的銜接口，在此基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接；在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，先用2年左右時(shí)間，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，在政策和制度設(shè)計(jì)上，預(yù)留城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接口。
第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時(shí)間，逐步提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，將農(nóng)村基本公共服務(wù)體系納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對(duì)接和水平差距的逐步縮小。
二、新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
從現(xiàn)實(shí)需求看，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展至少有三大任務(wù)：第一，縮小城鄉(xiāng)收入差距；第二，提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；第三，加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，刺激和擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)需求。這三大任務(wù)，在相當(dāng)大程度上都取決于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度。
1．縮小城鄉(xiāng)差距與推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)居民人均收入差距中的作用。2007年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入比已達(dá)到3.33:1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距高達(dá)5～6倍。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距的影響度在30%～40%左右。還有研究表明，農(nóng)村家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)就可以降低12.9%；家庭非農(nóng)收入比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率就可以降低3.2%。這說(shuō)明，教育投入對(duì)于提高農(nóng)民收入水平是極為重要的。新階段緩解城鄉(xiāng)居民人均收入差距，需要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
2．提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于勞動(dòng)力素質(zhì)的提高?，F(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失制約了農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的提高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字表明，2007年全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力文盲率為6.3%，小學(xué)和初中文化程度的農(nóng)村從業(yè)人員占78.7%，高中以上文化程度所占比重僅為14.9%，農(nóng)村人口平均受教育年限不到8年。農(nóng)村勞動(dòng)力整體素質(zhì)的這種狀況，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要政府的公共支出更多地投向農(nóng)村教育和科技培訓(xùn)。
3．?dāng)U大農(nóng)村消費(fèi)需求與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
我國(guó)7億多農(nóng)村人口的投資和消費(fèi)需求潛力十分引人注目，被認(rèn)為是全球經(jīng)濟(jì)版圖上少有的一個(gè)亮點(diǎn)。這個(gè)潛力的釋放，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。問(wèn)題在于，30年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村居民的消費(fèi)率從最高點(diǎn)1983年的32.3%，下降到最低點(diǎn)2007年的9.1%，下降了23個(gè)百分點(diǎn)。在居民消費(fèi)總額中，農(nóng)村居民消費(fèi)所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個(gè)百分點(diǎn)。這種情況，與城市和農(nóng)村居民人均收入差距不斷擴(kuò)大相關(guān)，更重要的是農(nóng)村基本公共服務(wù)的長(zhǎng)期缺失嚴(yán)重抑制了農(nóng)村居民的消費(fèi)欲望。由于基本公共服務(wù)能夠增強(qiáng)廣大社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)安全感和消費(fèi)預(yù)期，因而發(fā)揮著巨大的刺激消費(fèi)、拉動(dòng)消費(fèi)需求的潛在功能。為此，刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)投入的重大作用。我們初步測(cè)算，未來(lái)12年，將基本公共服務(wù)財(cái)政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5千億～6千億，總計(jì)投入財(cái)政資金6。42萬(wàn)億，到2020年就可以初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。從刺激消費(fèi)和保持中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)逐步把擴(kuò)大內(nèi)需的投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上來(lái)。
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