三、以基本公共服務均等化為主線構建城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的體制機制
與改革開放初期的農村改革不同，今天的農村改革是站在我國初步建立市場經濟體制和開始步入發(fā)展型社會的歷史新起點上。新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，重在通過系統(tǒng)的制度安排與制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。
1.以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革的突破
現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實際上是在一紙戶口本上維系著許多不公平的因素。計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等行政管理制度，給戶籍管理附加了過多不合理的社會管理功能，并造成許多的社會不公。例如，在交通事故人身損害賠償中，依據相關司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，由于受害人的戶籍身份不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價”的根源就在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度。不從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務體制，戶籍制度改革將不可能有實質性突破。
2.以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化促進農村土地制度改革
當前，農村土地的許多矛盾和問題，都在于土地承載了基本的社會保障功能。加快農村土地制度改革與推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是相互結合、相互作用的。
（1）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是實現(xiàn)土地物權保護的重要條件。賦予農民充分有保障的土地使用權，關鍵在于使農民的土地使用權具有物權性質。城市的土地可以抵押，為什么農村土地不能抵押？其中的一個重要原因是擔心由此引發(fā)的一系列社會問題。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，不僅會大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農村土地物權化改革提供更為有利的社會條件。
（2）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農村基本公共服務短缺，土地不僅發(fā)揮著生產功能，更重要的還承擔著養(yǎng)老保障等社會功能。土地承擔社會保障功能，不僅不利于規(guī)模經營和農村生產力的提高，而且農業(yè)本身固有的風險，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續(xù)穩(wěn)定的收入增長來源和安全保障。從各地實踐看，土地換來的保障難以解決失地農民的長遠生計問題，使社會潛在矛盾增大。剝離土地的社會保障功能，需要加快建立農村基本養(yǎng)老保險體系。
（3）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化有助于土地流轉。對廣大農民來說，在面對農村基本公共服務嚴重“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，能夠明顯降低農民對土地保障的依賴程度，促進土地有效流轉和農村勞動力轉移，推動農村土地制度改革。
3．在全國范圍統(tǒng)一政策，盡快解決農民工的基本公共服務
城鄉(xiāng)基本公共服務的失衡，集中地反映在農民工群體上。由于受城鄉(xiāng)二元戶籍制度和公共服務體制的限制，農民工融入城市的過程仍然面臨諸多問題，如勞動權益得不到充分保障、勞動收益長期偏低、基本社會保障欠缺、子女接受義務教育困難等。有調查表明，當前農民工享受的基本社會保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1%。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，為農民工提供基本而有保障的公共服務，已成為推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的焦點問題。
農民工的基本公共服務供給問題既涉及到地區(qū)協(xié)調，又涉及城鄉(xiāng)對接。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，在更高層面進行統(tǒng)籌。總的來說，農民工在流入地創(chuàng)造財富，成為流入地政府的納稅人，理應享受到當地居民的基本公共服務。例如，農民工為城市建設做出巨大貢獻，在實施城市低保住房、困難家庭住房救助中，應當采取多種辦法將農民工納入城市住房救助的范圍。
我國進入新階段，著力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是一個涉及經濟社會發(fā)展全局的重大問題。正如由我院承擔的聯(lián)合國開發(fā)計劃署《中國人類發(fā)展報告2007/08》最后結論所指出的：“在發(fā)展市場經濟的背景下，建立惠及13億人的基本公共服務制度和體系，推進基本公共服務均等化，是我國人類發(fā)展的必由之路。就其所涉及的人口規(guī)模而言，在世界上是空前的；就其制度建設對于我國全面建設小康社會的意義而言，可以同30年的市場經濟體制改革相提并論。我國正在為建立惠及13億人的基本公共服務體系做出巨大努力。這將對我國人類發(fā)展產生巨大而深遠的影響?！保ㄖ袊母镎搲?/p>
|
