流域限批是此次《水污染防治法》修改草案對(duì)地方政府責(zé)任作出的最嚴(yán)格的規(guī)定，但最高罰款限額多高方可發(fā)揮震懾作用、對(duì)企業(yè)偷排行為如何處罰，以及公益訴訟是否應(yīng)該寫入新草案等，專家們?nèi)杂胁煌捶ā?/p>
王燦發(fā)談《水污染防治法》草案：對(duì)污染企業(yè)罰款100萬太少了
9月5日，全國人大全文公布了《水污染防治法》修改草案(下稱“新草案”)，公開向社會(huì)征集意見和建議。
“這次法律的修改從多個(gè)方面進(jìn)一步嚴(yán)格了政府和企業(yè)的責(zé)任，并且加大了環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)?！薄端廴痉乐畏ā菲鸩輰＜摇⒅袊ù髮W(xué)教授王燦發(fā)向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》介紹。
我國的《水污染防治法》于1984年頒布實(shí)施，1996年進(jìn)行了修訂。2000年，國務(wù)院又頒布實(shí)施了《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步嚴(yán)格了水污染防治要求。然而由于種種原因，我國的水污染形勢(shì)并沒有得到有效緩解，相反卻更加嚴(yán)重。
來自環(huán)?？偩值谋O(jiān)測(cè)顯示，2005年全國七大水系的411個(gè)地表水監(jiān)測(cè)斷面中有27%的斷面為劣V類水質(zhì)，全國約一半城市市區(qū)地下水污染嚴(yán)重。此外，水污染事故也頻繁發(fā)生。2005年全國共發(fā)生環(huán)境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部環(huán)境污染事故總量的近一半。
對(duì)此，國家環(huán)境保護(hù)總局局長周生賢表示，雖然原有的《水污染防治法》在水污染防治上起到了一定的促進(jìn)作用，但在地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任、水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)等眾多問題上還不夠完善，需要進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化。
“流域限批”：從行政手段變?yōu)榉墒侄?/strong>
根據(jù)新草案第五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照各自的污染物排放總量控制指標(biāo)，削減和控制本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)水污染物排放總量，并最終將總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到排污單位。對(duì)超過重點(diǎn)水污染物總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目。
“這一條規(guī)定，其實(shí)就是流域限批，這是一種很強(qiáng)力的手段?！蓖鯛N發(fā)說，由于不準(zhǔn)再上新項(xiàng)目可能會(huì)影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以地方政府會(huì)更加重視污染物總量控制。
在王燦發(fā)看來，流域限批也是此次法律修改中，對(duì)政府責(zé)任作出的最嚴(yán)格的規(guī)定。他介紹，此前流域限批主要是作為一種特殊的行政手段，而此次《水污染防治法》修改是首次用法律形式明確了“流域限批”，將“流域限批”變成了一種法律手段。
除此之外，和原《水污染防治法》相比，新草案還明確了縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并且明確了地方政府要將水環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。
“以前法律只是規(guī)定地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境負(fù)責(zé)，但是比較模糊，這次對(duì)責(zé)任做了一個(gè)明確的界定，有利于水污染防治的實(shí)施。遺憾的是，這只是一個(gè)指導(dǎo)性的要求，對(duì)于沒有達(dá)到水污染防治要求的地方官員，沒有實(shí)質(zhì)的震懾作用?！蓖鯛N發(fā)說。
據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解，在草案修改過程中，除了流域限批，還曾經(jīng)試圖將地方政府有關(guān)水污染防治責(zé)任的落實(shí)情況及各區(qū)域流域斷面的考核結(jié)果，作為官員的政績考核內(nèi)容之一。但這些內(nèi)容最終未能在這次草案中得到體現(xiàn)。
對(duì)此，王燦發(fā)表示可能有多方面的原因?！坝捎诟鞯氐乃廴厩闆r不同，上下游也有較大的差距，因而如果要把這個(gè)作為官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)引起較大爭議，用一個(gè)指導(dǎo)性的規(guī)定比較合適?！蓖鯛N發(fā)說。
最高罰款限額提至100萬
新草案在嚴(yán)格政府的水污染防治責(zé)任的同時(shí)，也加強(qiáng)了企業(yè)的水污染防止責(zé)任，其中包括確立全面的污水排放許可制度以及加大對(duì)企業(yè)違法行為的處罰。為了保證環(huán)保部門的執(zhí)法力度，此次草案還賦予了環(huán)保部門對(duì)違法企業(yè)停產(chǎn)整頓的權(quán)利。
根據(jù)新草案規(guī)定，直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶以及城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，都應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。禁止無排污許可證或者不按照排污許可證的規(guī)定向水體排放污染物。
在具體處罰上，新草案將處罰最高限額由以前的20萬元升至100萬元，提高了4倍。
“雖然較之過去有了很大提高，但是這個(gè)力度還是不大?！蓖鯛N發(fā)認(rèn)為，尤其對(duì)于一些大的企業(yè)，最高處罰額100萬，遠(yuǎn)低于其水污染防治成本。這種情況下，不僅起不到處罰作用，相反還可能會(huì)縱容企業(yè)的違法行為。
在王燦發(fā)看來，處罰額度應(yīng)該突破上限，只有罰得企業(yè)“傾家蕩產(chǎn)”，才會(huì)對(duì)企業(yè)起到足夠的震懾作用。達(dá)到這個(gè)目的的一個(gè)有效途徑是“以日計(jì)罰”，即對(duì)企業(yè)連續(xù)性違法的每一天都予以處罰，并將這個(gè)處罰額疊加，直到企業(yè)違法行為結(jié)束，而不再是“一罰了事”。
據(jù)王燦發(fā)介紹，在美國就有“以日計(jì)罰”這樣的規(guī)定，但在中國還沒有先例。
除此之外，此次新草案對(duì)于偷排責(zé)任沒有詳細(xì)的規(guī)定，也被王燦發(fā)認(rèn)為是一個(gè)缺憾?！半m然較之舊法，新草案增加了個(gè)體工商戶的排污許可規(guī)定，并且增加了排污許可的具體內(nèi)容，但是由于沒有對(duì)企業(yè)設(shè)多個(gè)排污口、偷排以及停用監(jiān)測(cè)設(shè)施等行為的處罰作出明確規(guī)定，因而對(duì)企業(yè)的偷排行為可能沒有足夠的威懾力。而這種偷排行為在企業(yè)里廣泛存在?！?/p>
公益訴訟未能寫入是很大遺憾
據(jù)國家環(huán)境保護(hù)總局局長周生賢介紹，此次草案的修改已經(jīng)征求了國家發(fā)改委、水利部、建設(shè)部、交通部、農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及中石化、中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)、清華大學(xué)等企業(yè)、協(xié)會(huì)和研究單位的意見。
此次人大公開草案征求意見，是希望有更多的民眾參與進(jìn)來。全國人大環(huán)資委法案室主任孫佑海表示，在制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策過程中，公民要有參與權(quán)，要讓公民們發(fā)表自己的意見和主張。
“此次環(huán)境立法加強(qiáng)了公眾的參與，但是公益訴訟沒能進(jìn)入新草案是個(gè)很大的遺憾?！蓖鯛N發(fā)認(rèn)為，公眾監(jiān)督在制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中非常重要，在執(zhí)行中更是必不可少。
新草案規(guī)定了因水污染危害受到損失的單位和個(gè)人，有權(quán)要求致害者排除危害和賠償損失。受害者可以請(qǐng)求環(huán)境保護(hù)等部門處理賠償責(zé)任和賠償金額糾紛，也可以向人民法院起訴。
“個(gè)人訴訟也是救濟(jì)途徑之一，但是公益訴訟可以拓寬監(jiān)督者的范圍，不僅是受害者，其他人也可以提起訴訟，這樣就增加了對(duì)企業(yè)及其他責(zé)任主體的監(jiān)督力度?！蓖鯛N發(fā)說。
他認(rèn)為，有關(guān)個(gè)人訴訟的規(guī)定，也可以更加完善?！霸凇豆腆w廢物法》的修改中，就對(duì)舉證責(zé)任以及受害者法律保護(hù)等問題作了明確規(guī)定，這些都有利于受害公民的訴訟。《水污染防治法》可以借鑒這些規(guī)定。” 王燦發(fā)說。（葉靜）
|
