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作者：張紅 北京師范大學(xué)法學(xué)院
1997年，黨的十五大報告在確立依法治國基本方略的同時，第一次把“到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”確定為推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的立法目標(biāo)。經(jīng)過幾代人和各方面的共同努力，到2011年2月底，我國已制定現(xiàn)行有效法律239件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。目前以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個法律部門、三個層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。
1999年4月23日，原全國人大法律委員會主任委員王維澄在《關(guān)于有中國特色社會主義法律體系的幾個問題——全國人大常委會法制講座第八講講稿》中指出，行政法是調(diào)整國家行政管理活動的法律規(guī)范的總和。它包括有關(guān)行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監(jiān)察與監(jiān)督以及國家公務(wù)員制度等方面的法律規(guī)范。行政法涉及的范圍很廣，包括國防、外交、人事、民政、公安、國家安全、民族、宗教、僑務(wù)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育衛(wèi)生、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等行政管理方面的法律。據(jù)此可以認(rèn)為， 行政法是包括規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的基礎(chǔ)性法律和相關(guān)部門法律的集合體。
在規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督方面，中國陸續(xù)制定了行政處罰法、行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法、行政許可法、國家公務(wù)員法。
1996年頒布的行政處罰法從規(guī)范行政處罰權(quán)力及其程序的角度揭開了行政程序立法的新篇章。1997年行政監(jiān)察法和1999年行政復(fù)議法的頒布，意味著行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制度的進(jìn)一步發(fā)展與完善。2003年，行政許可法的頒布與實施為我們再造現(xiàn)代法治政府提供了一次難得的機(jī)遇，建立有限政府、透明政府、服務(wù)政府的理想露出了希望的曙光。2006年頒布實施的公務(wù)員法是我國第一部規(guī)范國家公職人員管理和任用的基本法，已經(jīng)成為國家公職人員制度的基本法律依據(jù)。2007年國務(wù)院通過政府信息公開條例，標(biāo)志著我國行政程序立法的進(jìn)步。
在上述立法過程中，行政法學(xué)者所主張的一些原則和制度，例如“職權(quán)法定”、“法律保留”、“信賴保護(hù)”、“正當(dāng)程序”等原則以及行政聽證、信息公開等制度，也已經(jīng)進(jìn)入立法。
部門行政法領(lǐng)域已經(jīng)制定法律60余件。在國防、外交方面，中國制定了兵役法、預(yù)備役軍官法、軍事設(shè)施保護(hù)法、人民防空法、外交特權(quán)與豁免條例、領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例、締結(jié)條約程序法等；在公安、國家安全方面，制定了人民警察法、中國公民出境入境管理法、外國人入境出境管理法、治安管理處罰條例、槍支管理法、消防法、國家安全法、保守國家秘密法、國防教育法、國防動員法等；在教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等方面，制定了教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、教師法，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、文物保護(hù)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、人口與計劃生育法、母嬰保健法、傳染病防治法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、獻(xiàn)血法、體育法等；在司法行政方面，制定了律師法、監(jiān)獄法；在環(huán)境保護(hù)方面，制定了環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、防沙治沙法、環(huán)境影響評價法等。
黨的十五大報告指出，依法治國，關(guān)鍵是堅持依憲治國、依法行政，監(jiān)督制約公權(quán)力，切實保證公權(quán)力依法行使。規(guī)范行政權(quán)力的基礎(chǔ)性法律和部門行政法相結(jié)合，已經(jīng)初步建立起我國的行政法律體系，這是有中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。已有的行政法律體系為政府依法行政提供了系統(tǒng)化的法律指導(dǎo)，規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，明確了行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，完善了行政行為的程序，推進(jìn)了行政管理體制改革的深化，對于全面加強(qiáng)法治政府的建設(shè)具有重要意義。
展望未來，在“依法治國”基本方略的指引下，毫無疑問，行政立法將繼續(xù)沿著行政法治的方向發(fā)展。但要真正實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，行政法律體系的建設(shè)還有幾個方面的工作要做。
第一，進(jìn)一步制定規(guī)范行政權(quán)的法律。
首當(dāng)其沖的是制定具有行政法通則性質(zhì)的行政程序法。行政程序法是規(guī)范行政行為的法，法律將實體的行政職權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，成為行政機(jī)關(guān)必須履行的職責(zé)，與此同時，法律就應(yīng)該為行政機(jī)關(guān)如何履行職責(zé)預(yù)設(shè)程序，這才能保障行政職權(quán)得到最科學(xué)最合理最有效的實施。在大陸法系國家，絕大多數(shù)國家已經(jīng)用成文法的形式規(guī)定了行政程序的基本原則、基本制度和要求。未能制定統(tǒng)一的行政程序法典，應(yīng)該說是我國現(xiàn)行行政法律體系的一個缺憾。制定統(tǒng)一的行政程序法典，對于發(fā)展民主政治，約束行政權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利，遏制腐敗現(xiàn)象，遏制官僚主義，提高行政效率，建設(shè)社會主義法治國家都將具有積極意義。
二是制定通過行政強(qiáng)制法。行政強(qiáng)制是行政機(jī)關(guān)常用的一種行政行為，對行政相對人的權(quán)益具有較大的影響。行政強(qiáng)制法對于規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序具有重要意義。九屆全國人大常委會將行政強(qiáng)制法列入了立法規(guī)劃，《行政強(qiáng)制法（草案）》也已經(jīng)起草并向社會公開征求意見，但由于很多問題需要進(jìn)一步研究，因此遲遲未能通過。十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃將其列為“任期內(nèi)提請審議的法律草案”，希望能夠盡快順利通過。
三是制定行政收費管理法。行政收費是國家行政機(jī)關(guān)或者依法履行行政職能的其他組織，為滿足特別的行政支出，向與特別支出存在特定關(guān)系的行政相對人收取貨幣的行為，它直接關(guān)系到行政相對人的財產(chǎn)權(quán)。我國的行政收費廣泛存在于各個領(lǐng)域，名目繁多，其中不乏亂收費的行為。解決亂收費的關(guān)鍵在于把收費納入法制軌道。十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃將行政收費管理法列為“研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案”。
第二，繼續(xù)修改完善規(guī)范行政權(quán)的法律。
一是修改完善行政訴訟法。行政訴訟法在保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，推動行政法治建設(shè)方面發(fā)揮了重大作用。但伴隨著我國行政法治整體水平及人們法治意識的提高，行政訴訟制度暴露出諸多的缺陷和弊端，亟待修改完善。
二是修改完善行政復(fù)議法。近年來，通過行政復(fù)議化解的行政糾紛數(shù)量不斷增長，與此同時，行政復(fù)議體制改革也不斷推出創(chuàng)新動作。在此背景下，1999年出臺的行政復(fù)議法顯得有些滯后，行政復(fù)議體制改革也呼喚立法支撐。目前，行政復(fù)議法修改已經(jīng)列入國務(wù)院立法工作計劃，這將對我國行政糾紛解決機(jī)制的完善發(fā)揮重要作用。
三是修改完善突發(fā)事件應(yīng)對法。2007年開始實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》構(gòu)建了我國公共應(yīng)急管理的制度框架，在應(yīng)對各類突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用。但是，面對近兩年來的冰雪災(zāi)害和汶川特大地震、舟曲泥石流等重大突發(fā)事件，該法在適用過程中也暴露出一系列問題。及時總結(jié)應(yīng)對各類突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓(xùn)，適時對其做出修改，對于完善我國應(yīng)急管理制度具有十分重要的意義。
第三，完善法律沖突的解決機(jī)制。
隨著我國立法進(jìn)程的加快，不可避免地會產(chǎn)生法律規(guī)范之間的沖突。雖然已經(jīng)對行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行過幾次全面清理和專項清理，但由于各種原因，法律沖突問題并未得到根本解決，隨著法律法規(guī)數(shù)量不斷增加，法律沖突問題也日趨嚴(yán)重，并已經(jīng)對法律的實施產(chǎn)生消極影響。因此，對我國的法律沖突進(jìn)行類型化分析、研究其成因，建立合理的法律沖突解決機(jī)制，對于維持有中國特色的社會主義法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一相當(dāng)重要。法律沖突解決機(jī)制包括完善立法體制，規(guī)范立法程序，加強(qiáng)法規(guī)規(guī)章備案審查，及時進(jìn)行法律解釋，建立法律清理長效機(jī)制，探索沖突的司法解決方式等。
事實上，中國特色社會主義法律體系應(yīng)該是一個統(tǒng)一的、開放的、發(fā)展的、和諧的體系。繼續(xù)填補(bǔ)法律體系的隙縫、消除法律規(guī)范之間的沖突，是我們今后努力的方向。
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