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中國發(fā)展門戶網(wǎng)3月9日訊 2012年3月9日，全國政協(xié)十一屆五次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，多名政協(xié)委員將就有關(guān)議題作大會發(fā)言。全國政協(xié)委員、民建云南省副主委、云南大學(xué)發(fā)展研究院院長楊先明發(fā)言的題目是《防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》，以下為文字實(shí)錄。
全國政協(xié)委員、民建云南省副主委、云南大學(xué)發(fā)展研究院院長楊先明:
各位委員，我的發(fā)言題目是《防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》。
根據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的2011年第35號公告數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額高達(dá)107174.91億元，相當(dāng)于1997年2994.82億元的36倍，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%。因此，防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅十分必要，而且十分緊迫。
一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成的原因。我國地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹及風(fēng)險(xiǎn)生成，直接表現(xiàn)為地方財(cái)政收支存在缺口，而缺乏法律監(jiān)管和制度約束是重要原因。
1.財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，地方政府財(cái)政收不抵支。分稅制改革以來，中央與地方形成“大上大下”的財(cái)政分配關(guān)系，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22%提升到2010年的51%，中央對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也翻了59倍。但與此同時(shí)，地方政府的支出需求也在迅速膨脹，根據(jù)調(diào)研，規(guī)范津補(bǔ)貼績效工資改革、實(shí)施民生項(xiàng)目，以及擴(kuò)大內(nèi)需所需要的財(cái)政支出，占去了西部縣級政府平均一般預(yù)算收入的65%左右。
2.舉債權(quán)利與償債責(zé)任時(shí)空分離，形成債務(wù)內(nèi)在擴(kuò)張機(jī)制。在現(xiàn)行體制下，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展屬于政績考核范圍，但債務(wù)規(guī)模及其控制和償還不在政績考核范圍；舉債創(chuàng)造的政績屬于本屆政府，而債務(wù)償還的責(zé)任可轉(zhuǎn)移至下屆政府；這些因素引發(fā)將債務(wù)責(zé)任向后任政府、上級政府或者市場主體轉(zhuǎn)移的預(yù)期。舉債權(quán)利可以與償債責(zé)任分離的現(xiàn)實(shí)，必然推動(dòng)地方政府債務(wù)規(guī)模的盲目擴(kuò)張。
3.地方政府性債務(wù)監(jiān)管乏力，債務(wù)規(guī)模難以合理控制。由于缺乏有效規(guī)范債務(wù)規(guī)模和清償?shù)臋C(jī)制，地方政府在舉借債務(wù)時(shí)對債務(wù)的大小和還款能力考慮不足，從而導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大和嚴(yán)重逾期；由于沒有規(guī)范有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信息披露機(jī)制，各級政府不能實(shí)時(shí)了解到債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，上級政府由于信息不對稱也不能對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，從而造成地方政府的債務(wù)規(guī)模越來越大。
二、防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議。地方政府的巨額債務(wù)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大隱患,必須進(jìn)行防范和化解。
1.建立各級地方政府基本財(cái)力保障機(jī)制，從體制上消除地方政府盲目舉債的條件。在合理劃分各級政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，重新界定地方各級政府的支出責(zé)任；通過不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度和確定構(gòu)成各地財(cái)力的主體稅源，建立和完善各級地方政府的基本財(cái)力保障機(jī)制。這樣能夠降低地方政府支出需求對舉借債務(wù)的過分依賴，即便在財(cái)力不足的情況下，中央政府也能準(zhǔn)確掌握各級地方政府的財(cái)力缺口，便于合理控制地方政府性債務(wù)規(guī)模。
2.構(gòu)建降低地方政府債務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期的行為控制機(jī)制，削弱地方政府舉債動(dòng)機(jī)。要從根本上削弱地方政府盲目舉債的動(dòng)機(jī)，只能從降低地方政府債務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期入手，要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將舉債存在的外部成本內(nèi)部化，增強(qiáng)地方政府債務(wù)償還責(zé)任意識，降低地方政府在舉債過程中將責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他主體的預(yù)期，從而控制地方政府性債務(wù)規(guī)模。
3.完善地方政府舉借債務(wù)的決策機(jī)制，通過債務(wù)質(zhì)量的提升降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。具體而言，在地方政府性債務(wù)舉借決策過程中，不僅要考慮地方政府承債空間和償還能力，還要從民主決策和科學(xué)判斷的角度考慮該項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目是否合理，即是否是老百姓急需的民生支出、是否對私人投資和消費(fèi)產(chǎn)生擠出效應(yīng)而不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
4.加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的管理，從舉借、使用和償還方面防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。除了盡快修改《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等賦予地方政府舉債權(quán)外，重點(diǎn)需要整頓投融資平臺，規(guī)范地方政府性債務(wù)的融資機(jī)制；要將地方政府債務(wù)收入和支出納入財(cái)政預(yù)算管理，建立資金使用的信息披露機(jī)制，對整個(gè)債務(wù)使用環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，提高債務(wù)資金的使用效率；要建立長期、中期和短期的債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度，明確償債責(zé)任主體和資金來源，防止償債資金鏈斷裂而形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。謝謝大家。
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