第七章 監(jiān)督檢查
“監(jiān)督檢查”一章是這次草原法修訂新增加的內(nèi)容。草原保護(hù)、管理任務(wù)繁重，草原執(zhí)法亟待加強(qiáng)，草原管理水平和執(zhí)法隊伍建設(shè)還不能適應(yīng)草原保護(hù)、建設(shè)、利用、管理的需要，加強(qiáng)草原執(zhí)法與監(jiān)督管理是必要的。本章共5條，主要對草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、草原執(zhí)法隊伍建設(shè)、草原監(jiān)督檢查人員履行監(jiān)督檢查職責(zé)時有權(quán)采取的措施等方面作了規(guī)定。
第五十六條 國務(wù)院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)的縣級以上地方人民政府草原行政主管部門設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)草原法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違反草原法律、法規(guī)的行為進(jìn)行查處。
草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高草原監(jiān)督檢查人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。草原監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)忠于職守，秉公執(zhí)法。
【釋義】本條是對設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)的規(guī)定。
一、國務(wù)院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)的縣級以上地方人民政府草原行政主管部門的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對違反草原法律、法規(guī)的行為進(jìn)行查處。
1．我國的草原面積很大，但是近些年有些地方和部門受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思想的影響，只注重草原的經(jīng)濟(jì)功能，忽視草原的生態(tài)功能，只求索取，不求投人，只求多產(chǎn)，過度開發(fā)，致使草地的面積逐步減少，草地載畜力不斷下降，普遍超載過牧，草地“三化”（退化、沙化、堿化）不斷擴(kuò)展。目前，我國90％的草地不同程度地退化，其中中度退化以上草地面積已占半數(shù)。全國“三化”草地面積已達(dá)1.35億公頃，并且每年還以200萬公頃的速度增加，加強(qiáng)草原監(jiān)督管理迫在眉睫。在法律上賦予草原行政主管部門對草原的監(jiān)督管理權(quán)是非常必要的，草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)草原法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違反草原法律、法規(guī)的行為進(jìn)行查處。
2.草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查行為屬于行政監(jiān)督中的非行政監(jiān)察行為。根據(jù)憲法規(guī)定，我國的監(jiān)督體制由國家監(jiān)督和社會監(jiān)督兩部分組成。其中，國家監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體和監(jiān)督方式的不同，可以分為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，又稱立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督。行政監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督部門和監(jiān)督任務(wù)的不同，又有行政監(jiān)察與非行政監(jiān)察之分。行政監(jiān)察是指監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)行政監(jiān)察法的規(guī)定，對國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家機(jī)關(guān)任命的其他人員遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和政府的決定、命令中的問題，及違反行政紀(jì)律的行為進(jìn)行的監(jiān)督檢查，又稱監(jiān)察。非行政監(jiān)察是指除監(jiān)察機(jī)關(guān)外政府其他行政主管部門依據(jù)各自的職能和職責(zé)對管理相對人遵守和執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)、政令的行為進(jìn)行的監(jiān)督檢查。本條規(guī)定草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對違反草原法律、法規(guī)的行為進(jìn)行查處，在我國的監(jiān)督體制中屬于行政監(jiān)督中的非行政監(jiān)察行為，其與行政監(jiān)察不同之處除監(jiān)督主體和監(jiān)督任務(wù)外，還有一個明顯區(qū)別，即行政監(jiān)察的對象限于國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。而國務(wù)院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)的縣級以上地方人民政府草原行政主管部門設(shè)立的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督的對象則為一切違反草原法律、法規(guī)的單位和個人。
3.根據(jù)本條規(guī)定，監(jiān)督的主體為國務(wù)院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)的縣級以上地方人民政府草原行政主管部門設(shè)立的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，也就是說，并非所有的縣級以上地方人民政府草原行政主管部門都設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，但是依照草原法的規(guī)定，需要設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立.是因為：第一，我國雖然是一個草原資源大國，擁有各類天然草原近4億公頃，但是主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川和寧夏等省、自治區(qū)，還有一些省、自治區(qū)的縣草原面積也是較大；第二，我國草原面積大，草原執(zhí)法任務(wù)很重，但目前草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對薄弱，為了適應(yīng)草原保護(hù)、建設(shè)、利用、管理的需要，對草原面積較大的省區(qū)縣級以上地方人民政府設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作出規(guī)定；第三，現(xiàn)有的有些省的實踐證明草原法作出這樣規(guī)定是可行的，也是加強(qiáng)草原監(jiān)督管理的必要法律措施。
4．草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查權(quán)的取得有兩條途徑，一是通過國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，賦予其監(jiān)督檢查權(quán)。二是通過國家最高行政機(jī)關(guān)確定的職能和職責(zé)行使監(jiān)督檢查權(quán)。本法第八條規(guī)定，“國務(wù)院草原行政主管部門主管全國草原監(jiān)督管理工作。"“縣級以上地方人民政府草原行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)草原監(jiān)督管理工作?！薄班l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)草原保護(hù)、建設(shè)和利用情況的監(jiān)督檢查，根據(jù)需要可以設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)具體監(jiān)督檢查工作?！北緱l規(guī)定，國務(wù)院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)的縣級以上地方人民政府草原行政主管部門設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)草原法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違反草原法律、法規(guī)的行為進(jìn)行查處因此，草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對草原的監(jiān)督檢查權(quán)是法律賦予的職權(quán)。草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法行使監(jiān)督檢查權(quán)受法律保護(hù)，不受其他行政部門、社會團(tuán)體和個人的干涉，其他行政部門、社會團(tuán)體以及任何個人都應(yīng)尊重草原監(jiān)督管理部門的法定職權(quán)，支持其履行法定職責(zé)。
二、草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)。
我國草原面積大，草原執(zhí)法任務(wù)很重，但目前草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對薄弱，執(zhí)法隊伍尚在建設(shè)階段，本款的規(guī)定正是為了提高草原執(zhí)法質(zhì)量，提高草原監(jiān)督檢查人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。本法第八條第三款規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)草原保護(hù)、建設(shè)和利用情況的監(jiān)督檢查，根據(jù)需要可以設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)具體監(jiān)督檢查工作。”因此本款所稱草原監(jiān)督檢查人員，不僅包括縣級以上人民政府草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法任命的從事草原監(jiān)督管理法律、法規(guī)執(zhí)法監(jiān)督檢查任務(wù)的行政執(zhí)法人員，還包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府根據(jù)需要依法任命的負(fù)責(zé)具體草原監(jiān)督檢查工作的專職或者兼職人員。本款規(guī)定包含兩層含義：
1．對草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)方面的要求。由于草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)肩負(fù)著草原使用的監(jiān)督管理的職責(zé)，是國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而目前我國草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對薄弱，因此，草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)其隊伍的建設(shè)，不僅要提高草原監(jiān)督檢查人員的政治素質(zhì)，還要不斷提高草原監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，這樣才能保證草原法律、法規(guī)得以全面、準(zhǔn)確地貫徹執(zhí)行。提高草原監(jiān)督檢查人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，就是要使草原監(jiān)督檢查人員能夠熟悉黨在草原方面的各項方針政策，并將黨的各項方針政策在實際工作中全面、完整、準(zhǔn)確地貫徹下去。就是要使草原監(jiān)督檢查人員能夠熟悉草原法律、法規(guī)。這是草原監(jiān)督檢查人員必須具備的基本素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)。本條規(guī)定的草原法律、法規(guī)是廣義的草原法律、法規(guī)，包括全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定的地方法規(guī)中有關(guān)草原的規(guī)范的總和。草原監(jiān)督檢查人員的任務(wù)和職責(zé)要求草原監(jiān)督檢查人員熟悉草原法律、法規(guī)，并能夠掌握和運(yùn)用這些法律、法規(guī)正確處理監(jiān)督檢查中出現(xiàn)的法律問題。此外，提高草原監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還包括要使草原監(jiān)督檢查人員熟悉草原行政主管部門的相關(guān)工作內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序等。
2.草原監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)忠于職守、秉公執(zhí)法。這是對草原監(jiān)督檢查人員職業(yè)道德和執(zhí)法能力的要求。忠于職守，首先要熱愛和熟悉本職工作，包括工作內(nèi)容、工作目的、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作程序。其次，就是要樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，一絲不茍地對待本職工作，兢兢業(yè)業(yè)地做好本職工作，保證自己所做的工作既無疏漏，也無差錯。秉公執(zhí)法，首先要自己知法、懂法、守法、不違法。其次，就是要在履行監(jiān)督檢查職責(zé)過程中，大公無私，堅持原則，不為利所誘，不為情所動，更不為強(qiáng)權(quán)和暴力所懾，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，在法律、法規(guī)面前人人平等。如果草原行政監(jiān)督檢查人員玩忽職守、濫用職權(quán)，不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，或者發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處，造成嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分。
第五十七條 草原監(jiān)督檢查人員履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)采取下列措施：
（一）要求被檢查單位或者個人提供有關(guān)草原權(quán)屬的文件和資料，進(jìn)行查閱或者復(fù)制；
?。ǘ┮蟊粰z查單位或者個人對草原權(quán)屬等問題作出說明；
?。ㄈ┻M(jìn)入違法現(xiàn)場進(jìn)行拍照、攝像和勘測；
（四）責(zé)令被檢查單位或者個人停止違反草原法律、法規(guī)的行為，履行法定義務(wù)。
【釋義】本條是對草原監(jiān)督檢查人員履行監(jiān)督檢查職責(zé)時有權(quán)采取的措施的規(guī)定。
一、草原監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，就需要其履行其職責(zé)的相應(yīng)權(quán)力，因此草原法作出此項規(guī)定是必要的．為實施草原監(jiān)督檢查提供了法律依據(jù)。一般說來，糾正和查處違反草原法律、法規(guī)的行為，會受到違法行為人的抵制。為了加大對違反草原法律、法規(guī)行為的查處力度，提高查處工作效率，保證查處工作質(zhì)量，有效打擊違反草原法律、法規(guī)的行為，需要賦予草原監(jiān)督檢查人員必要的監(jiān)督檢查手段。草原監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，必須符合法律規(guī)定，可以根據(jù)檢查的需要，有針對性地采用這些措施，不得超越法律賦予的權(quán)限，不得隨意擴(kuò)大檢查范圍，并對被檢查單位保守技術(shù)秘密和業(yè)務(wù)秘密。
二、根據(jù)本條規(guī)定，草原監(jiān)督檢查人員在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)采取下列措施：
1．要求被檢查單位或者個人提供有關(guān)草原權(quán)屬的文件和資料，進(jìn)行查閱或者復(fù)制。這是保證草原監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，查清違法事實，獲取書證的重要手段。草原監(jiān)督檢查人員依法行使該項調(diào)取、查閱、復(fù)制文件和資料權(quán)時，被檢查的單位或者個人必須如實提供，不得拒絕、轉(zhuǎn)移、銷毀有關(guān)文件和資料，不得提供虛假的文件和資料。這里所稱被檢查的單位或者個人是指與草原監(jiān)督檢查人員監(jiān)督檢查的事項有關(guān)的單位或者個人，包括草原所有權(quán)人和使用權(quán)人，草原承包經(jīng)營的承、發(fā)包方，草原用途轉(zhuǎn)用審批機(jī)關(guān)及具體經(jīng)辦人，草原征用審批機(jī)關(guān)及具體經(jīng)辦人，其他一與監(jiān)督檢查事項有關(guān)的單位或者個人。這里所稱有關(guān)草原權(quán)屬的文件和資料，是指與被檢查單位或者個人有關(guān)的草原權(quán)屬的文件和資料，包括草原所有權(quán)或者使用權(quán)證明，草原承包合同書，草原用途轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)文件，草原征用批準(zhǔn)文件，其他與草原權(quán)屬有關(guān)的文件和資料。草原監(jiān)督檢查人員調(diào)取有關(guān)草原權(quán)屬的文件和資料時，應(yīng)當(dāng)以原始憑證為據(jù)，調(diào)取原始憑證有困難的，可以復(fù)制，但復(fù)制件應(yīng)當(dāng)注明“經(jīng)確認(rèn)與原件無誤”的字樣，并由出具該文件、資料的單位或者個人簽名或者蓋章。
2．要求被檢查的單位或者個人對草原權(quán)屬等問題作出說明。這是保證草原監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，查清違法事實，獲取證人證言的重要手段。草原監(jiān)督檢查人員行使該項詢問權(quán)時，被檢查的單位或者個人必須如實說明情況，不得拒絕或做與事實不符的虛假陳述。草原監(jiān)督檢查人員行使詢問權(quán)時，應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行。詢問時，草原監(jiān)督檢查人員一般不得少于二人；詢問證人應(yīng)當(dāng)個別進(jìn)行，并告之被詢問對象虛假陳述應(yīng)承擔(dān)的法律后果。詢問應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并經(jīng)被詢問人核對無誤。詢問人與被詢問人均應(yīng)在詢問筆錄上簽名或者蓋章。被詢問人拒絕簽名、蓋章的，應(yīng)當(dāng)在詢問筆錄上注明。
3．進(jìn)人違法現(xiàn)場進(jìn)行拍照、攝像和勘測。這是保證草原監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，直接獲取非法占用使用草原的音像、勘測資料等證據(jù)的重要手段。草原監(jiān)督檢查人員進(jìn)行拍照、攝像和勘測時，被檢查的單位或者個人應(yīng)當(dāng)配合并提供便利條件，不得拒絕或者阻撓。草原監(jiān)督檢查人員進(jìn)行拍照、攝像和勘測時，應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行，必要時，可以指派或者聘請具有拍照、攝像和勘測專門知識的人員。拍照、攝像和勘測結(jié)果應(yīng)當(dāng)制作勘測報告，由參加拍照、攝像和勘測的人員在拍照、攝像和勘測報告上簽名或者蓋章。
4.責(zé)令被檢查單位或者個人停止違反草原法律、法規(guī)的行為，履行法定義務(wù)。責(zé)令停止違法行為是保護(hù)草原所有權(quán)人、使用權(quán)人及承包經(jīng)營人合法權(quán)益，防止損失擴(kuò)大的重要措施。
第五十八條 國務(wù)院草原行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府草原行政主管部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對草原監(jiān)督檢查人員的培訓(xùn)和考核。
【釋義】本條是關(guān)于加強(qiáng)對草原監(jiān)督檢查人員的培訓(xùn)和考核的規(guī)定。
一、加強(qiáng)對草原監(jiān)督檢查人員的培訓(xùn)和考核，是提高草原執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的重要途徑，也是適應(yīng)草原法制建設(shè)、提高草原行政執(zhí)法水平的需要。因此本條規(guī)定，國務(wù)院草原行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府草原行政主管部門應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對草原監(jiān)督檢查人員的培訓(xùn)和考核。
做好草原監(jiān)督檢查人員的培訓(xùn)工作，一是首先應(yīng)當(dāng)堅持以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，著力提高草原監(jiān)督檢查人員的政治思想素質(zhì)，全心全意為人民服務(wù)。二是認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹草原法，草原監(jiān)督檢查人員作為本法的執(zhí)法主體，屬于執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)接受國務(wù)院草原行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府草原行政主管部門為其安排的專門培訓(xùn)，尤其是新錄用的草原監(jiān)督檢查人員，接受培訓(xùn)不僅是他們的權(quán)利，也是他們的義務(wù)，而且草原監(jiān)督檢查人員在培訓(xùn)期間的學(xué)習(xí)成績和鑒定作為其任職和晉升職務(wù)的依據(jù)之一。以草原監(jiān)督檢查人員執(zhí)法能力建設(shè)為主題、為重點(diǎn)，以優(yōu)化草原執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)為主線，以改革創(chuàng)新為動力，以提高草原監(jiān)督檢查人員隊伍整體素質(zhì)和為人民服務(wù)的水平為目的，培養(yǎng)和造就一支具有公仆意識，廉潔、勤政，高素質(zhì)、專業(yè)化的草原監(jiān)督檢查隊伍。國務(wù)院草原行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府草原行政主管部門，應(yīng)從戰(zhàn)略的高度充分認(rèn)識加強(qiáng)草原監(jiān)督檢查人員培訓(xùn)工作的重要性，把草原監(jiān)督檢查人員的培訓(xùn)工作擺上重要議事日程，切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，真抓實干，按照本法第五十六條第二款的規(guī)定，側(cè)重于提高草原監(jiān)督檢查人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，使草原監(jiān)督檢查人員忠于職守，秉公執(zhí)法。
二、國務(wù)院草原行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府草原行政主管部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對草原監(jiān)督檢查人員的考核。
根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》第二十條至第二十六條的規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，對國家公務(wù)員的德、能、勤、績進(jìn)行全面考核，重點(diǎn)考核工作實績。對國家公務(wù)員的考核，應(yīng)當(dāng)堅持客觀公正的原則．實行領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合，平時與定期相結(jié)合。對草原監(jiān)督檢查人員的考核分為平時考核和年度考核。平時考核作為年度考核的基礎(chǔ)。年度考核先由個人總結(jié)，再由主管領(lǐng)導(dǎo)人員在聽取群眾意見的基礎(chǔ)上寫出評語、提出考核等次的意見，經(jīng)考核委員會或者考核小組審核后，由部門負(fù)責(zé)人確定考核等次。年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、不稱職三個等次。對草原監(jiān)督檢查人員的考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)以書面形式通知本人。本人如果對考核結(jié)果有異議，可以按照有關(guān)規(guī)定申請復(fù)核。年度考核結(jié)果作為對草原監(jiān)督檢查人員的獎懲、培訓(xùn)、辭退以及調(diào)整職務(wù)、級別和工資的依據(jù)。
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