三、農(nóng)村金融市場創(chuàng)新和主要扶持政策
改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷了一系列改革，發(fā)生了翻天覆地的變化。黨中央國務(wù)院高度重視農(nóng)村金融改革，自2004以來連續(xù)5個(gè)中央一號文件都提出要加快推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，改善農(nóng)村金融服務(wù)。與此相適應(yīng)，不同類型的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立，農(nóng)村金融市場開始走向多元化發(fā)展道路，農(nóng)村金融改革逐步推進(jìn)。2002年，為貫徹全國金融工作會議精神，國務(wù)院批準(zhǔn)成立深化農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社改革專題工作小組，農(nóng)村金融改革開始進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。2003年6月，國務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，開始農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)。2004年7月，國務(wù)院召開會議專門討論農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能調(diào)整的有關(guān)問題。2005年8月，國務(wù)院印發(fā)《郵政體制改革方案》，提出成立郵政儲蓄銀行，推進(jìn)郵政儲蓄資金自主運(yùn)用。2007年2月，國務(wù)院召開全國金融工作會議，提出農(nóng)村金融改革總的要求是，加快建立健全適應(yīng)“三農(nóng)”特點(diǎn)的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系，包括構(gòu)建分工合理、投資多元、功能完善、服務(wù)高效的農(nóng)村金融組織體系，較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村金融市場體系和業(yè)務(wù)品種比較豐富的農(nóng)村金融產(chǎn)品體系，顯著增強(qiáng)為“三農(nóng)”服務(wù)的功能。
近幾年來，各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融改革的總體要求，陸續(xù)出臺了一些具體的政策措施，其效果正在逐步顯現(xiàn)。
(一)為農(nóng)村金融改革發(fā)展創(chuàng)造良好的金融基礎(chǔ)服務(wù)體系
為適應(yīng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，人民銀行大力推進(jìn)農(nóng)村金融基礎(chǔ)服務(wù)體系建設(shè)，不斷改善和提高金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。
1、推動農(nóng)村地區(qū)信用體系建設(shè)
人民銀行組織建成全國統(tǒng)一的企業(yè)和個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為全國1300多萬戶企業(yè)和近6億自然人建立了信用檔案，信息服務(wù)覆蓋全國銀行類金融機(jī)構(gòu)各級信貸營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。為配合、推動農(nóng)戶小額信用貸款業(yè)務(wù)的開展，組織開展了信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))創(chuàng)建與評定工作；2006年以來，進(jìn)一步推動建立電子化的農(nóng)戶信用檔案和信用評價(jià)系統(tǒng)，加強(qiáng)征信知識宣傳與教育，規(guī)范農(nóng)戶信用指標(biāo)體系，擴(kuò)大對農(nóng)戶家庭成員、財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營、收入等定量信息的采集，逐步探索建立一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的便捷、有效的農(nóng)戶信用評價(jià)方式方法，為建立健全農(nóng)村地區(qū)“守信激勵(lì)、失信懲戒”機(jī)制、改善農(nóng)村金融基礎(chǔ)服務(wù)做好基礎(chǔ)性工作。截至2007年底，全國已建立農(nóng)戶信用檔案7400多萬戶，評定信用農(nóng)戶5000多萬戶，金融機(jī)構(gòu)對已建立信用檔案的3900多萬農(nóng)戶累計(jì)發(fā)放貸款9700多億元，貸款余額4800多億元(見專欄五)。
2、農(nóng)村地區(qū)支付體系建設(shè)逐步完善
通過完善分工合理、競爭有序的多元化農(nóng)村支付服務(wù)組織體系，發(fā)揮農(nóng)村信用社在農(nóng)村支付服務(wù)中的主導(dǎo)地位和其它金融機(jī)構(gòu)的積極作用，鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，提高其支付業(yè)務(wù)處理的自動化水平和效率。
人民銀行在支付結(jié)算工作中，始終把解決農(nóng)村信用社“支付結(jié)算難”問題放在特別突出的位置，采取了一系列措施增加農(nóng)村信用社支付結(jié)算手段、提高其支付服務(wù)能力：一是吸收符合條件的農(nóng)村信用社加入大額支付系統(tǒng)和小額支付系統(tǒng)，使廣大農(nóng)村地區(qū)享受到現(xiàn)代化支付系統(tǒng)提供的多層次、低成本的支付清算服務(wù)，對改善農(nóng)村信用社支付手段、為農(nóng)村信用社創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境發(fā)揮了重要作用。二是批準(zhǔn)設(shè)立農(nóng)村信用社資金清算中心，專門辦理農(nóng)村信用社匯兌和銀行匯票清算業(yè)務(wù)，進(jìn)一步拓寬了農(nóng)村信用社支付結(jié)算渠道、增強(qiáng)其結(jié)算功能。三是推行代理制，鼓勵(lì)商業(yè)銀行代理農(nóng)村信用社的支付結(jié)算業(yè)務(wù)，同時(shí)，廣泛吸收農(nóng)村信用社加入票據(jù)交換系統(tǒng)，創(chuàng)造條件使農(nóng)村信用社能夠開辦銀行匯票和商業(yè)匯票業(yè)務(wù)，拓展業(yè)務(wù)范圍，增強(qiáng)其業(yè)務(wù)競爭力。四是協(xié)調(diào)各地農(nóng)村信用聯(lián)社加快開發(fā)和健全省內(nèi)農(nóng)村信用社通匯系統(tǒng)，增強(qiáng)農(nóng)村信用社的結(jié)算功能。
3、創(chuàng)新農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)
農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)是指農(nóng)民工在打工地利用銀聯(lián)借記卡存入現(xiàn)金后，可以在家鄉(xiāng)就近的農(nóng)村信用社或郵政儲蓄網(wǎng)點(diǎn)柜臺提取現(xiàn)金的一種金融服務(wù)方式。
2005年開始試點(diǎn)的農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)，有效解決了農(nóng)民工打工返鄉(xiāng)攜帶大量現(xiàn)金的資金安全問題，使得農(nóng)民工在打工地獲得的收入大量回流農(nóng)村，同時(shí)，廣大農(nóng)民工也享受到了方便、快捷、安全的銀行卡服務(wù)，從而產(chǎn)生了具有良好的社會和經(jīng)濟(jì)效果。目前，貴州、重慶、安徽等15個(gè)省市已經(jīng)陸續(xù)開通該業(yè)務(wù)。截止2007年底，農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)交易筆數(shù)達(dá)415.87萬筆,其中取款量255.33萬筆，取款金額22.18億元。
2008年5月，中國郵政儲蓄銀行加入農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)，利用其遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)，進(jìn)一步為農(nóng)民工提供取款便利。
今后，人民銀行將繼續(xù)積極采取措施，進(jìn)一步做好農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)工作，同時(shí)繼續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)民工支付結(jié)算金融知識宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民工使用非現(xiàn)金支付工具尤其是銀行卡的意識。
(二)積極探索創(chuàng)新適合農(nóng)村需求特點(diǎn)的金融產(chǎn)品
近年來，針對農(nóng)村金融需求，各地涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)和組織在農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面進(jìn)行了一些有益探索，取得較好成果。
1、推進(jìn)小額貸款業(yè)務(wù)發(fā)展
為緩解農(nóng)民貸款難問題，從1999年起，在農(nóng)村信用社推廣小額貸款業(yè)務(wù)，特別是農(nóng)戶小額信用貸款、聯(lián)保貸款，取得良好的經(jīng)濟(jì)效果和社會反響。2007年末，全國農(nóng)村信用社農(nóng)戶貸款余額達(dá)到1.16萬億元，其中，農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款余額為3000多億元，約占農(nóng)戶貸款的余額35%。實(shí)踐證明，小額貸款業(yè)務(wù)是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)滿足農(nóng)村金融需求，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效方式。目前，除農(nóng)村信用社以外，在農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)在探索開辦各種形式小額貸款業(yè)務(wù)(見專欄二)。
2、創(chuàng)新多種農(nóng)村信貸產(chǎn)品
針對不同的農(nóng)村金融需求，各地農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)積極開展信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，以適應(yīng)不同的信貸需求，提高貸款覆蓋面(見專欄三)。
“合作組織＋農(nóng)戶”的統(tǒng)一貸款方式。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度極低，小生產(chǎn)與大市場矛盾突出的問題，部分地區(qū)試點(diǎn)了“合作組織＋農(nóng)戶”的統(tǒng)一貸款方式，即組織農(nóng)戶建立農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，形成一定規(guī)模的合作經(jīng)濟(jì)，以合作組織為載體統(tǒng)一貸款。
“五位一體”的綜合服務(wù)方式。為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，有的地區(qū)推出了農(nóng)村信用社、農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、保險(xiǎn)公司和政府“五位一體”的綜合服務(wù)方式。由龍頭企業(yè)與農(nóng)戶簽訂購銷合同，農(nóng)村信用社負(fù)責(zé)提供貸款，保險(xiǎn)公司承保，保險(xiǎn)費(fèi)由當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)戶雙方按一定比例支付。
訂單農(nóng)業(yè)質(zhì)押貸款。一般來說，訂單農(nóng)業(yè)質(zhì)押貸款是農(nóng)村信用社向農(nóng)戶發(fā)放的以訂單農(nóng)業(yè)購銷合同的收款權(quán)為質(zhì)押擔(dān)保的貸款。貸款對象為年純收入在2萬元以上的種養(yǎng)殖大戶；貸款期限與訂單農(nóng)業(yè)合同期限匹配，一般為三個(gè)月、六個(gè)月、一年等短期流動資金貸款；貸款額度每筆原則上不超過按訂單農(nóng)業(yè)合同金額的70%，每個(gè)農(nóng)戶貸款額度為1萬元至10萬元；貸款利率執(zhí)行中國人民銀行規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對特級和一級信用農(nóng)戶實(shí)行優(yōu)惠利率。
(三)對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)行有區(qū)別的金融政策
目前，已初步建立了一套與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村金融監(jiān)管框架，其基本特征是實(shí)行較低的準(zhǔn)入門檻和一些有別于商業(yè)銀行的特殊政策。我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在最低注冊資本、存款準(zhǔn)備金、資本充足率等方面有著比商業(yè)銀行更低的要求，較低的門檻為資本流入農(nóng)村和設(shè)立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了條件。同時(shí)，對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在股權(quán)結(jié)構(gòu)、利率和經(jīng)營范圍等方面進(jìn)行了一些有別于商業(yè)銀行的特殊規(guī)定，在注重引導(dǎo)資金流向農(nóng)村的同時(shí)，加強(qiáng)對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，切實(shí)防范農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)，保持農(nóng)村金融的持續(xù)健康發(fā)展。
1、小額貸款公司試點(diǎn)
2005年5月開始，商業(yè)性小額貸款公司試點(diǎn)工作在山西、四川、陜西、貴州和內(nèi)蒙古5個(gè)省(區(qū))開始啟動。試點(diǎn)成立的小額貸款公司是以服務(wù)“三農(nóng)”、支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)，為農(nóng)戶、個(gè)體經(jīng)營者和微小企業(yè)提供小額貸款的機(jī)構(gòu)。其資金來源為自有資金、捐贈資金或單一來源的批發(fā)資金形式，不吸收存款，不跨區(qū)經(jīng)營，貸款利率由借貸雙方自由協(xié)商。截至2007年底，五個(gè)試點(diǎn)省(區(qū))試點(diǎn)成立的7家小額貸款公司整體運(yùn)行良好，自試點(diǎn)小額貸款公司成立以來，共計(jì)發(fā)放貸款3.9億元。7家小額貸款公司中已有6家實(shí)現(xiàn)盈利，經(jīng)營利潤共計(jì)1682.29萬元。2008年5月，銀監(jiān)會和人民銀行聯(lián)合下發(fā)《小額貸款公司試點(diǎn)指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)［2008］23號)，進(jìn)一步規(guī)范和明確了小額貸款公司的有關(guān)政策，目前試點(diǎn)工作正在逐步推進(jìn)。
2、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)
銀監(jiān)會于2006年末發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見》，在農(nóng)村地區(qū)新設(shè)“村鎮(zhèn)銀行”、“貸款公司”和“農(nóng)村資金互助社”三類新型金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)還放寬了農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的兼并重組政策，并鼓勵(lì)商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)開設(shè)分支機(jī)構(gòu)。2007年末，已有包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)民互助合作社在內(nèi)的31家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開業(yè)，其中村鎮(zhèn)銀行19家，貸款公司4家，農(nóng)民互助合作社8家。截至2007年末，三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)股金共計(jì)3.06億元，
資產(chǎn)總額7.67億元，累計(jì)發(fā)放貸款4.62億元。2007年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，村鎮(zhèn)銀行等試點(diǎn)工作擴(kuò)大到全國31個(gè)省(區(qū)、市)。
3、明確試點(diǎn)的新型農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策
中國人民銀行和銀監(jiān)會于2008年5月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》(銀發(fā)［2008］137號)，充分肯定了新型農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)對改善農(nóng)村金融服務(wù)的重要性，并對存款準(zhǔn)備金、利率、支付清算、金融統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管報(bào)表等八個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范和明確，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)和督促四類機(jī)構(gòu)以面向農(nóng)村、服務(wù)“三農(nóng)”為目的，扎扎實(shí)實(shí)依法開展業(yè)務(wù)經(jīng)營，在不斷完善內(nèi)控機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制水平的基礎(chǔ)上，立足地方實(shí)際，堅(jiān)持商業(yè)可持續(xù)發(fā)展，努力為“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)提供低成本、便捷、實(shí)惠的金融服務(wù)。
4、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)貸款利率的市場化改革
2003年以來，人民銀行加快了農(nóng)村地區(qū)利率市場化的改革進(jìn)程。2003年8月在推進(jìn)農(nóng)村信用社試點(diǎn)改革的同時(shí)，允許試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社的貸款利率上浮不超過貸款基準(zhǔn)利率的2倍。2004年10月29日，中國人民銀行放開了商業(yè)銀行貸款利率上限，而農(nóng)村信用社貸款利率浮動上限也擴(kuò)大到中央銀行基準(zhǔn)利率的2.3倍。根據(jù)中國人民銀行貨幣政策司的調(diào)查，目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款加權(quán)平均利率(按貸款發(fā)生額加權(quán))為基準(zhǔn)利率的1.31倍，貸款量的73.4%集中在基準(zhǔn)利率的1.5倍以內(nèi)。從農(nóng)村信用社貸款利率浮動幅度和財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力看，農(nóng)村信用社60%以上的貸款利率處于1.5倍至2.3倍基準(zhǔn)利率之間，加權(quán)平均利率為1.6倍基準(zhǔn)利率。從試點(diǎn)的七家小額貸款公司利率浮動情況看，2007年12月，七家試點(diǎn)小額貸款公司發(fā)放貸款的加權(quán)平均利率為22.62%，為調(diào)整后一年期貸款基準(zhǔn)利率(7.47%)的3.03倍。利率的逐步放開，有利于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)根據(jù)成本覆蓋風(fēng)險(xiǎn)原則，合理定價(jià)，實(shí)現(xiàn)自身財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)對“三農(nóng)”的金融支持。(四)對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的政策扶持對農(nóng)村金融給予政策扶持是各國通例。我國政府也歷來重視對農(nóng)村金融的政策扶持問題，近年來為支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展出臺了一系列政策措施，主要有：
1、享受優(yōu)惠稅收政策
為支持農(nóng)村信用社在農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營，在稅收上給予優(yōu)惠，具體是農(nóng)村信用社的營業(yè)稅減按3%征收；所得稅中西部地區(qū)全免，東部地區(qū)減半。
2、實(shí)行扶持的貨幣政策
對農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行有差別的存款準(zhǔn)備金率。對農(nóng)村信用社實(shí)施差別存款準(zhǔn)備金率。截止2008年6月末，全國性商業(yè)銀行、城商行、農(nóng)商行執(zhí)行法定存款準(zhǔn)備金率17.5%，農(nóng)村合作銀行執(zhí)行16.5%，農(nóng)村作用社執(zhí)行15%，其中，對涉農(nóng)貸款比例較高、資產(chǎn)規(guī)模較小的1379家縣(市)農(nóng)村信用社執(zhí)行12%的法定存款準(zhǔn)備金率，比一般商業(yè)銀行低5.5個(gè)百分點(diǎn)。對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行傾斜的存款準(zhǔn)備金政策。
對農(nóng)村信用社給予支農(nóng)再貸款支持。截至2008年一季度末人民銀行已下達(dá)支農(nóng)再貸款額度1324億元。2004年，人民銀行在實(shí)行再貸款浮息制度時(shí)，對農(nóng)村信用社發(fā)放的支農(nóng)再貸款浮息采取了逐步到位的政策，支農(nóng)再貸款利率一直低于普通流動性再貸款利率，目前各檔次支農(nóng)再貸款利率均低于同期流動性再貸款利率0.72個(gè)百分點(diǎn)，體現(xiàn)了對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)資金實(shí)力的政策扶持(見專欄一)。
人民銀行還發(fā)行央行專項(xiàng)票據(jù)用于置換農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)和彌補(bǔ)歷年虧損。目前，專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行已完成，共計(jì)發(fā)行票據(jù)1656億元。專項(xiàng)票據(jù)兌付正在穩(wěn)步推進(jìn)，截至2008年6月末，已兌付票據(jù)1206億元，占比73%；已兌付縣市個(gè)數(shù)1771個(gè)，占比74%。
3、實(shí)行有差別的監(jiān)管政策
對于在農(nóng)村地區(qū)新設(shè)機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行，對其在城區(qū)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入方面給予便利。免征農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管費(fèi)，對其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管費(fèi)減半征收。
4、改革扶貧貼息貸款方式
扶貧貼息貸款運(yùn)作20多年來，在幫助貧困農(nóng)戶獲得信貸資金支持方面發(fā)揮了一定作用，但由于傳統(tǒng)扶貧貸款運(yùn)作規(guī)模小、額度低，單位運(yùn)營成本高，運(yùn)作效率低，出現(xiàn)貸款到戶率低和貸款放不出去的雙重矛盾，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶雙方受益的較低，扶貧效果不顯著。
為建立健全符合市場經(jīng)濟(jì)要求的信貸扶貧管理體制和運(yùn)行機(jī)制，提高扶貧資金的運(yùn)行效率和扶貧效益，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會決定全面改革扶貧貼息貸款管理體制，頒布了《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》(國開辦發(fā)(2008)29號)。扶貧貼息貸款管理體制改革的總體思路是：政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作；下放管理權(quán)限，引入競爭機(jī)制；固定貼息水平，靈活補(bǔ)貼方式；逐步探索建立風(fēng)險(xiǎn)防范和激勵(lì)約束機(jī)制。這種政策轉(zhuǎn)變旨在重點(diǎn)鼓勵(lì)直接補(bǔ)貼到貧困戶和項(xiàng)目實(shí)施單位。截止2007年底，扶貧貼息貸款余額242.9億元人民幣(見專欄四)。
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