農(nóng)民，是這一歷史中的沉重名詞。
如何使他們享以國(guó)民待遇，成為改革30年后政府制度探索的核心點(diǎn)。
半個(gè)世紀(jì)前，我國(guó)通過戶籍等一系列制度把農(nóng)民固定在土地上，城鄉(xiāng)之間形成壁壘森嚴(yán)的界限。多年來頑固的戶籍政策雖未完全把農(nóng)民擋在城市之外，但是城市、農(nóng)村兩種人的待遇差別和相關(guān)制度安排，還是大大消解了這一群體完全進(jìn)城扎根的可能性。中國(guó)以農(nóng)村供養(yǎng)城市的模式高速完成了工業(yè)化，代價(jià)是城鄉(xiāng)間越拉越大的發(fā)展鴻溝。顯然，這一過程伴隨著巨大的制度不公和成千上萬個(gè)體利益的被掠奪。
而今，世界上未曾有任何一個(gè)國(guó)家像中國(guó)這樣在面對(duì)全球最大遷徙潮的同時(shí)，又面對(duì)如此重大的消弭城鄉(xiāng)、區(qū)域差別的歷史任務(wù)。
一切，可以從看似單純的戶口政策的變革上，找到線索。
“大戶籍改革”，歷史契機(jī)也許就在眼前。
歷史篇
中國(guó)戶籍制度變遷50年
歷史地看，戶籍制度的形成有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)原因。在追求“遷徙自由”的夢(mèng)想之路上，我們要走的路顯然很長(zhǎng)。
全球目前只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，中國(guó)至今屬于其中之一。
衍生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的戶籍制度從嚴(yán)格控制到半放開歷經(jīng)了漫漫50年，現(xiàn)在仍處于有待徹底改革的相持階段。
中國(guó)戶籍制度背后承載的勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規(guī)定，整體構(gòu)成了一個(gè)利益向城市人口傾斜、包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。徹底的改革，絕非改掉一紙戶口所能解決。
城鄉(xiāng)二元戶籍制之源
1958年，被視為中國(guó)人口管理制度的一個(gè)分水嶺。
這一年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》及配套制度，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排。在此前的1954年，其實(shí)中國(guó)公民的遷移自由已經(jīng)從憲法中被取消。
從1958年人民公社建立開始，中國(guó)人步入了一個(gè)漫長(zhǎng)的城鄉(xiāng)分割二元體制。這一體制的形成，很多人把其歸結(jié)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使然，三農(nóng)問題專家、中國(guó)人民大學(xué)教授溫鐵軍則認(rèn)為這更多是當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的。
他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到，在1952--1957年中國(guó)一五計(jì)劃時(shí)期，大約有2000多萬農(nóng)民工已經(jīng)自由流動(dòng)進(jìn)入城市。但從1959年開始到1960年，大概用兩年左右的時(shí)間，又從城里遷出2000萬人。
這一變化源于當(dāng)時(shí)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。建國(guó)后中國(guó)政府采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，“一五”時(shí)期所建立的基本是軍重工業(yè)為主的國(guó)家工業(yè)體系，重工業(yè)有一種內(nèi)生的“資本排斥勞動(dòng)”的機(jī)制，這一方式起初并未對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力完全封閉，期間部分農(nóng)民工流動(dòng)現(xiàn)象可以說明這一點(diǎn)。
不過情況到了1956年發(fā)生變化。中國(guó)工業(yè)此時(shí)剛剛起步，由于中蘇交惡，蘇聯(lián)停止了對(duì)中國(guó)工業(yè)化的后續(xù)投資。蘇聯(lián)停止援助后，政府財(cái)政赤字大規(guī)模增加，基本喪失了擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，沒有新增擴(kuò)大再生產(chǎn)就沒有新增就業(yè)，所以1959年政府不得不把進(jìn)城的人向外遷移。
斯大林說過，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，必須犧牲農(nóng)民的利益。這一觀點(diǎn)可以充分解釋中國(guó)建國(guó)初期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的工業(yè)化路徑。1958年人民公社建立后，政府在公社一級(jí)建立財(cái)政和農(nóng)業(yè)銀行機(jī)構(gòu)，以全額提取農(nóng)業(yè)剩余，并且形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制結(jié)構(gòu)來保證這種內(nèi)向型的資本積累，農(nóng)業(yè)成為重工業(yè)所需資本的積累來源。
北京理工大學(xué)教授胡星斗分析，對(duì)比西方國(guó)家先發(fā)展輕工業(yè)、積累了大量資金再逐漸投資到重工業(yè)的發(fā)展模式，當(dāng)時(shí)中國(guó)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略“客觀使得輕工業(yè)沒有為重工業(yè)提供積累的機(jī)會(huì)”，只能通過“把農(nóng)民固定在土地上，讓他動(dòng)彈不得，永遠(yuǎn)種糧食這種方式來實(shí)現(xiàn)資金積累”，從而演變?yōu)橐粓?chǎng)對(duì)農(nóng)民的“掠奪”。
這一背景下，戶籍制度一誕生就帶有濃重的命令經(jīng)濟(jì)色彩，并為之確立了一套完善的具體管理制度，內(nèi)容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。這個(gè)條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動(dòng)，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”從此在中國(guó)根深蒂固。
1964年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批公安部戶口遷移相關(guān)規(guī)定的基本要點(diǎn)時(shí)提出兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。1977年，國(guó)務(wù)院第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，此后公安部具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。
在嚴(yán)格的戶籍管理制度下，上個(gè)世紀(jì)整個(gè)60、70年代自動(dòng)流動(dòng)的人口幾乎沒有。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應(yīng)，沒有票證，意味著無法生存。
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