戶(hù)口成為了利益載體
在長(zhǎng)達(dá)50年的時(shí)間里，戶(hù)籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”與“城市戶(hù)口”在實(shí)際利益上的不平等。
兩種戶(hù)口成為差別化分配各種利益的最直接標(biāo)簽。
非農(nóng)業(yè)戶(hù)口在各項(xiàng)待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶(hù)口。在改革前近30年的國(guó)家工業(yè)化初期階段，城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障制度，這些保障靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼維護(hù)。據(jù)國(guó)家計(jì)委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局保守估計(jì)，城鎮(zhèn)每安排一個(gè)人的就業(yè)和生活需花費(fèi)3至4萬(wàn)元，2億多人就需要6萬(wàn)多億元……
然而，占人口80%、只能提供積累不能分享工業(yè)化收益的農(nóng)民一直與這種制度無(wú)緣，土地成為他們唯一的保障。
兩類(lèi)戶(hù)口在一定程度上衍生出具有不同等級(jí)的社會(huì)身份。1961年之后，要成為國(guó)營(yíng)企業(yè)工人一般首先要有城市戶(hù)口。在整個(gè)社會(huì)，干部、工人、農(nóng)民之間的階級(jí)分野非常分明。
戶(hù)口制度的輻射力量是驚人的。人們很快發(fā)現(xiàn)，其背后逐漸附加了從社會(huì)保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等幾乎所有公民權(quán)益的城鄉(xiāng)化差異。城鄉(xiāng)之間建立起一種在政治、經(jīng)濟(jì)、文化社會(huì)基礎(chǔ)上的全方位不平等，由此也衍生了長(zhǎng)期二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下城市市民的“一等公民”與農(nóng)業(yè)人口的“二等公民”的社會(huì)地位。去掉“農(nóng)”字標(biāo)簽，獲得與城市公民平等的社會(huì)身份，成為幾代農(nóng)民百折不撓、摻雜無(wú)數(shù)辛酸血淚的奮斗史。
80年代中后期，隨著戶(hù)籍制度的松動(dòng)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)有所調(diào)整，一些地方開(kāi)始規(guī)定農(nóng)民交納一定數(shù)額費(fèi)用就可成為當(dāng)?shù)赜行忻?。城?zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口商品化的“星星之火”由此點(diǎn)燃，并以燎原之勢(shì)蔓延至全國(guó)。
戶(hù)口交易，成為30年戶(hù)籍改革變遷中的獨(dú)特現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)報(bào)道，到1994年上半年，全國(guó)約有17個(gè)省共300多萬(wàn)人購(gòu)買(mǎi)了城市戶(hù)口，此項(xiàng)收入高達(dá)250億元，這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。這個(gè)數(shù)字，充分表明了戶(hù)口負(fù)載的各種利益分配的真實(shí)含金量。
農(nóng)民工潮：繞不過(guò)去的中國(guó)特色
改革開(kāi)放后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從根本上解決了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品短缺問(wèn)題，同時(shí)私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量涌現(xiàn)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異需要?jiǎng)趧?dòng)力的流動(dòng)，政府才開(kāi)始放松對(duì)人口遷移的控制。
1984年，戶(hù)籍堅(jiān)冰出現(xiàn)首道裂縫：是年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》，文件規(guī)定，有經(jīng)營(yíng)能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶(hù)口。統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，吃議價(jià)糧，辦理《自理口糧戶(hù)口簿》和《加價(jià)糧油供應(yīng)證》。這無(wú)疑是一個(gè)里程碑，給了部分人以“遷徙自由”，農(nóng)民由此獲得了在城市合法生存的權(quán)利。
隨后，商品糧分配制度實(shí)現(xiàn)改革，農(nóng)民進(jìn)入城市少了“自帶口糧”障礙，事實(shí)上形成了大量農(nóng)民工涌向城市的打工熱潮。這一人口遷移的趨勢(shì)有著客觀現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)：長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村人多地少和農(nóng)業(yè)收益低的狀況使得農(nóng)村中的剩余勞動(dòng)力達(dá)到三分之二左右，這些剩余勞動(dòng)力必然要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而且大部分人向大、中城市轉(zhuǎn)移。
農(nóng)民流動(dòng)的事實(shí)，一度推動(dòng)了1993年開(kāi)始的戶(hù)口制度思想的重大改變，當(dāng)時(shí)政府在政策討論中曾經(jīng)提出過(guò)不再進(jìn)行身份限制。1994年公安部的戶(hù)籍制度改革文件草稿基本精神就是改變管理原則，按照職業(yè)和居住地來(lái)建立戶(hù)籍管理制度。
然而，1994年以后的宏觀環(huán)境變化阻擋了這一改革的進(jìn)程。本來(lái)已經(jīng)起草戶(hù)籍制度改革的文件暫時(shí)擱置，這一擱置就到了2002年，期間戶(hù)籍政策一直未有實(shí)質(zhì)性松動(dòng)。
所以，在改革開(kāi)放的前20年里，盡管城市發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相當(dāng)動(dòng)力來(lái)自于大規(guī)模的人口流動(dòng)，其中農(nóng)民工潮是繞不過(guò)去的中國(guó)特色，這一數(shù)字到現(xiàn)在達(dá)到了2億，占到總?cè)丝诘?5%，然而這一流動(dòng)是以無(wú)數(shù)外來(lái)務(wù)工人員“兩棲身份”的委曲求全為代價(jià)的。
進(jìn)入城市的農(nóng)民工在城市可以“立業(yè)”，但無(wú)法“安家”,城市不給他們“戶(hù)口”，意味著沒(méi)有城市居民的身份，也就享受不到城市居民可以獲得的一切福利待遇。戶(hù)籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、醫(yī)療制度對(duì)城市戶(hù)口、農(nóng)村戶(hù)口的雙重標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民工只能游離于體制之外。戶(hù)籍政策成為這一系列制度不公的核心載體。
復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院院長(zhǎng)彭希哲教授在《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)查》中指出：“農(nóng)民工之所以能夠在城市中以比較低廉的價(jià)格從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，正在于他們的這種兩棲身份。如果中國(guó)沒(méi)有戶(hù)籍制度，農(nóng)民工就會(huì)希望擁有與城里人一樣的生活方式、一樣的收入、一樣的勞動(dòng)條件，但我現(xiàn)在覺(jué)得我是農(nóng)民，我的家在農(nóng)村，我到你這里來(lái)就是為了掙點(diǎn)兒錢(qián)而已，只要收入我認(rèn)為可以，我就干了，這就是中國(guó)很低的勞動(dòng)成本之所以能夠存在的一個(gè)很重要的前提。”
理性地看，這一絕對(duì)不能稱(chēng)之為公平的制度，客觀上幫助中國(guó)以低成本換取了農(nóng)村勞動(dòng)者的全部剩余，用不到30年的時(shí)間高速完成了資本原始積累和工業(yè)化，同時(shí)也使城市、農(nóng)村置身于一種相對(duì)固定、平穩(wěn)的社會(huì)環(huán)境之中。
然而負(fù)面效應(yīng)同樣明顯，城市對(duì)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)制度上的接納和社會(huì)制度上的不接納這一矛盾導(dǎo)致了中國(guó)城市化進(jìn)程中的最大不公。胡星斗教授尖銳地指出：改革開(kāi)放至今，城鄉(xiāng)差距不但沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，最關(guān)鍵的原因在于戶(hù)籍制度基本上沒(méi)有進(jìn)行過(guò)像樣的改革。
“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度天然要求遷徙自由，中國(guó)的戶(hù)籍制度還是在通過(guò)人口登記區(qū)分不同的權(quán)利：你是在農(nóng)村還是在城市，是在這個(gè)城市還是在那個(gè)城市，由此就享有不同的權(quán)利。我們還沒(méi)有形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的人口管理制度?！?/p>
他提出，要改變這種人口制度，在進(jìn)行“狹義”的戶(hù)籍制度改革的同時(shí)也必須重視“廣義”的戶(hù)籍制度改革或者說(shuō)“大戶(hù)籍制度”改革，即戶(hù)口登記改革與教育、醫(yī)療等“附加功能”的改革應(yīng)當(dāng)同時(shí)并進(jìn)，進(jìn)行平等權(quán)利的制度變革。
從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)的戶(hù)籍改革還只是剛剛起步。雖說(shuō)“狹義”的戶(hù)籍改革在2002以后一些省市就有了實(shí)質(zhì)性舉動(dòng)，但中央層面上的制度推進(jìn)尚不明晰；而廣義上的“大戶(hù)籍制度”改革，從“十七大”以來(lái)已然成為政府最重要、也最艱巨的命題之一。
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