從農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人
成都的戶改模式并未造成中心城區(qū)人口過度集中，歸功于其政策引導(dǎo)。
按照成都市政府的戰(zhàn)略，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中主要分3種類型：在5個(gè)中心城區(qū)建設(shè)完全與城市接軌的農(nóng)民新居工程；在郊區(qū)以重點(diǎn)鎮(zhèn)為主推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)新型社區(qū)工程構(gòu)成重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)的重要組成部分；在邊遠(yuǎn)丘區(qū)山區(qū)，根據(jù)區(qū)情適度引導(dǎo)農(nóng)民向新型農(nóng)村社區(qū)集中居住。
城中村或近郊農(nóng)村，有地利之便，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”阻力不大。對于遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”農(nóng)民，如何保障其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益？
成都進(jìn)行了一種大膽嘗試：通過土地整理，推動(dòng)農(nóng)村院落拆并和農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)、中心村和聚居點(diǎn)適度、自愿集中。
蒲江縣距成都城區(qū)68公里，一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。兩年多前，復(fù)興鄉(xiāng)1500多戶農(nóng)民拆遷搬進(jìn)集中居住小區(qū)。通過土地流轉(zhuǎn)，他們把騰出的萬余畝土地租給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，農(nóng)民直接變成產(chǎn)業(yè)工人，實(shí)行“股權(quán)+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉(xiāng)獼猴桃生產(chǎn)基地投資已達(dá)1.2億美元。
實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)郊落后地區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的另一種途徑是建工業(yè)園區(qū)。大邑縣距離成都市區(qū)45公里，規(guī)劃了一個(gè)占地30平方公里的工業(yè)園區(qū)，引進(jìn)了青島雙星等一批著名企業(yè)，解決了失地農(nóng)民的工作和社保問題。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都市規(guī)劃建設(shè)600個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)。截至2006年底，已經(jīng)建成農(nóng)民集中居住區(qū)67個(gè)，入住農(nóng)民14.7萬人。
成都城鄉(xiāng)居民收入差距從2002年的2.66∶1縮小到2006年的2.61∶1。從2003年到2006年，成都失地農(nóng)民和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，年均增加10.53萬人。土地向規(guī)模經(jīng)營集中后，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，搖身一變成為“農(nóng)業(yè)工人”。
四川省人民政府副秘書長楊國安在“中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)論壇”上對成都市的土地規(guī)模經(jīng)營思路給予肯定，他認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展商的引入推動(dòng)了農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了成都探索土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營機(jī)制，包括土地股份合作、租賃、承包等模式，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。
土地?fù)Q“社?！保河写隣幷摰慕?jīng)驗(yàn)
為了形成土地的規(guī)模集中，成都戶改的一個(gè)核心要點(diǎn)是鼓勵(lì)農(nóng)民放棄土地，向城區(qū)集中。四川省社科院學(xué)術(shù)顧問、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林凌把這一戰(zhàn)略概括為“三保障、兩放棄”。
“三保障是前提，農(nóng)民進(jìn)城必須保障他的就業(yè)、廉租房，保障他的家屬進(jìn)城，保障他的城市居民可以享受到的社會保障；兩放棄是條件，農(nóng)民放棄他的農(nóng)村宅基地、農(nóng)村承包地?！?/p>
在實(shí)際操作中，這形成了成都市“土地?fù)Q社?！钡膽舾哪Ｊ健?/p>
應(yīng)該說，這一戶改模式出臺時(shí)還是考慮到了失地農(nóng)民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀(jì)麗告訴記者：“"農(nóng)轉(zhuǎn)居"后，農(nóng)民們的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地的所有權(quán)和補(bǔ)償權(quán)、集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)等不發(fā)生變化。農(nóng)民自愿退出原農(nóng)村宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)購買公寓房的，可享受相鄰區(qū)位經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策。”
從積極意義上看，在城鄉(xiāng)差別客觀存在的情況下，“土地?fù)Q社?！彪m然可以說是權(quán)宜之計(jì)，但畢竟一方面能夠推動(dòng)農(nóng)民積極進(jìn)城，另一方面在保護(hù)農(nóng)村耕地的情況下，能夠促進(jìn)土地集中和合理流轉(zhuǎn)，幫助農(nóng)民真正擁有自己的財(cái)產(chǎn)性收入。
不過，這一模式也得到不少專家的質(zhì)疑。溫鐵軍教授接受《小康》采訪時(shí)指出，“土地?fù)Q社保”操作不好，很有可能變成另一場以“城市化”命名、對農(nóng)民進(jìn)一步剝奪的方式；同時(shí)社保以土地為條件，本身就是對農(nóng)民的另一種差別待遇。
溫鐵軍對此有著尖銳批評：“真想城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，應(yīng)該先做到給農(nóng)民以起碼的國民待遇，在公共品上給農(nóng)民以公平的待遇。我們現(xiàn)在的政策只是向正常國家的正常國民待遇上靠近。這么大的財(cái)政，還讓人沒有醫(yī)保、沒有社保，沒有養(yǎng)老，還扭扭捏捏，一次一次往前挪，憑什么？農(nóng)民這么多年沒社保，現(xiàn)在還讓他們用土地?fù)Q。做了這么多年貢獻(xiàn)了，窮了這么多年，連起碼的保障都不給人家，正常嗎？”
溫鐵軍認(rèn)為，中國農(nóng)村的貧困客觀源于農(nóng)村土地、資本、勞動(dòng)力三要素的流失。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正著力點(diǎn)還在于促進(jìn)三要素回流，同時(shí)政府在公共開支的公平性上做到城鄉(xiāng)無差別待遇。
公共服務(wù)均衡化的夢想與現(xiàn)實(shí)
2003年以后，中國政府的社會政策著力點(diǎn)都在于促進(jìn)公共品的公平性上。這一思路與國家總體進(jìn)入城市反哺農(nóng)村、公共服務(wù)均衡化的發(fā)展階段相吻合。專家認(rèn)為，我國現(xiàn)在已經(jīng)開始具備解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本條件，成都作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合試驗(yàn)區(qū)”，其大戶籍改革正順應(yīng)了這一大的趨勢。
如今，成都市已經(jīng)建了二十多個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)居小區(qū)”。青陽區(qū)培風(fēng)小區(qū)作為成都首建的第一個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”小區(qū)，配備了先進(jìn)的“六站一室一港灣”，即醫(yī)療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業(yè)工作站和警務(wù)室、港灣式交通車站，使得農(nóng)民在享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上甚至超過城市社區(qū)。
其后通過工業(yè)園區(qū)模式市場化運(yùn)作建立的歐式風(fēng)格社區(qū)“歐洲小鎮(zhèn)”，以及最新的“康莊小區(qū)”工程，作為區(qū)政府的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”樣板，硬件和軟件也都在整個(gè)成都市社區(qū)建設(shè)中屬上乘。
“要讓青陽區(qū)的農(nóng)民享受到和城里人一樣的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，農(nóng)村孩子和城市孩子一樣享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。”這是青陽區(qū)委書記王忠林對“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的目標(biāo)追求。
要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，客觀要求政府財(cái)政的大力投入。成都市制定了推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展等政策，財(cái)政投入14.5億元，對農(nóng)村中小學(xué)校進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育硬件均衡配置。
成都市委政策研究室副主任梁其洲接受《小康》采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)：“成都戶籍改革不單是戶口意義上的改革，而是一整套完整的制度設(shè)計(jì)，中心是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化?！?/p>
不過，在中央層面的全面改革未開展之前，整套制度體系的搭建仍然受到牽制。
對此，成都市統(tǒng)籌委副主任秦代虹表示出諸多無奈：“沒有征地的農(nóng)民，包括農(nóng)民工要加入城鎮(zhèn)社保，比較困難。為什么比較困難？因?yàn)閯趧?dòng)和社會保障部有這個(gè)規(guī)定，涉及到中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對接時(shí)，就不會把這部分納入進(jìn)來，要推動(dòng)這一改革，只能由中央層面推動(dòng)?！?/p>
“我們現(xiàn)在是對農(nóng)民有一套保險(xiǎn)支持、農(nóng)民工有一套保險(xiǎn)支持，職工和城市居民有一套保險(xiǎn)支持。這些保障體系我們從制度上可以對接，但是問題是如何從國家層面上把幾種保障納入一個(gè)財(cái)政支付體系中來？”
從這個(gè)意義上說，地方政府的戶改依然難以解決最基本的問題，中國社科院教授陸學(xué)藝的看法是“它想徹底也很難完全徹底”，最終需要中央層面的制度推進(jìn)。
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